II SA/Wa 2100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. skargi kasacyjnej Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 roku sygn. akt. IISA/Wa 2100/19 w sprawie ze skargi P.F. na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 roku, sygn. akt IISA/Wa 2100/19; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (CKL) postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o komisjach lekarskich, stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania P.F. od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych (RKL MSW) w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o uznaniu go za trwale niezdolnego do służby w Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, odwołanie wnosi się na piśmie do CKL za pośrednictwem rejonowej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu, a w przypadku gdy naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej albo osoby zainteresowanej, CKL, na uzasadniony wniosek tej osoby, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. Bezsporne jest, że orzeczenie [...] RKL MSW w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] zostało doręczone P.F. 1 marca 2019 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Pismem z 11 kwietnia 2019 r. P.F. wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które zostały przekazane przez komisję pierwszej instancji do CKL. We wniosku o przywrócenie terminu strona wskazała, że przekroczenie terminu spowodowane było zapaleniem płuc, do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie obejmujące okres od 4 marca 2019 r. do 8 kwietnia 2019 r. W związku z tym, CKL pismem z 16 maja 2019 r. zwróciła się do P.F.o o przesłanie dokumentacji, która mogłaby potwierdzić przebytą chorobę. W odpowiedzi na powyższe, CKL otrzymała jedynie kolejne zaświadczenie lekarskie dotyczące wymienionego okresu i z tego względu zwróciła się do Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] (Przychodnia Specjalistyczna Podstawowej Opieki Zdrowotnej, Poradnia Lekarza POZ) z prośbą o przekazanie uwierzytelnionego odpisu dokumentacji medycznej P.F. dotyczącej okresu od 4 marca 2019 r. do 8 kwietnia 2019 r. Z przekazanej historii zdrowia i choroby wynika, że 4 marca 2019 r. strona zgłosiła się do lekarza POZ, który postawił rozpoznanie J06 – ostre zakażenie górnych dróg oddechowych (przeziębienie). W ocenie CKL wpis w dokumentacji o zgłoszonych dolegliwościach i zastosowanym leczeniu nie poświadcza ciężkości stanu fizycznego P.F. w złożeniu odwołania w terminie. W tej sytuacji stwierdziła, że upłynął 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od orzeczenia [...] RKL MSW w [...], brak jest podstaw do rozpatrzenia tego odwołania, bowiem uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 K.p.a. Skargę na postanowienie CKL z [...] lipca 2019 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] kwietnia 2019 r., [...] maja 2019 r. i [...] lipca 2019 r. potwierdzających przebytą chorobę i związane z nią ograniczenia w funkcjonowaniu oraz przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie polegającej na odmówieniu mocy dowodowej dokumentów, zaświadczeń lekarskich, które potwierdzały rodzaj choroby oraz związane z nią ograniczenia w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania w ustawowym terminie, 2. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że w historii choroby pacjenta znajduje się informacja potwierdzająca jedynie ostre zapalenie dróg oddechowych (przeziębienie), podczas gdy lekarz prowadzący leczenie potwierdził w wystawionym zaświadczeniu lekarskim zapalenie płuc, a także brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że nie spełnił jednej z trzech przesłanek art. 58 K.p.a. wymaganych do przywrócenia uchybionego terminu, tj. że nie uprawdopodobnił w sposób wiarygodny brak zawinienia w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania . Wskazał, że prośbę o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem wniósł w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dopełnił także czynności, dla której określony był termin. Zaznaczył, że przekroczenie terminu do wniesienia odwołania spowodowane było nagłą chorobą, zapaleniem płuc. Niedyspozycja zdrowotna w czasie choroby w okresie od 4 marca 2019 r. do 8 kwietnia 2019 r. stanowiła nadzwyczajne zdarzenie, których skutków nie był w stanie przewidzieć, ani przezwyciężyć. Podkreślił, że w trakcie trwania choroby miał wysoką temperaturę ciała, uporczywy kaszel oraz duszność. Charakter choroby oraz zalecenia lekarskie odnośnie bezwzględnego leżenia stanowiły niedającą się usunąć przeszkodę W zachowaniu terminu. Do wniosku o przywrócenie terminu dwukrotnie załączył zaświadczenie lekarskie potwierdzające rodzaj choroby oraz ciężkość schorzenia (chory leżący, niezdolny do jakiejkolwiek aktywności). Choroba spowodowała nagły rozstrój zdrowia, osłabienie fizyczne oraz wyczerpanie. Uniemożliwiała również dokonanie wszelkich czynności intelektualnych. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu organ uprawniony był do dopuszczenia dowodów z wystawionych zaświadczeń lekarskich przez lekarza prowadzącego leczenie, które potwierdzały rodzaj choroby oraz związane z nią ograniczenia. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2100/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że jeżeli strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje w ramach trybu określonego w art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. W związku z tym wydane przez CKL postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie tego terminu było nieprawidłowe. Od powyższego orzeczenia CKL złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o komisjach lekarskich, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie komisja lekarska powinna była wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia [...] RKL MSW w [...], podczas gdy postępowanie przed komisjami lekarskimi zostało uregulowane w przepisach szczególnych i w tym zakresie nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a., 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 i 2 K.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że organ administracji nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 i 2 K.p.a. i nie wydał postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 269/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie oczywistości mieści się zatem w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 179a P.p.s.a., tezy 1 i 3, LEX 2019 r.). Dokonując oceny wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej w świetle art. 179a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Oczywiście usprawiedliwione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o komisjach lekarskich i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. i art. 59 § 1 i 2 K.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy K.p.a. Stylizacja powyższego przepisu wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że przepisy K.p.a. nie znajdą zastosowania w sytuacjach, w których ustawodawca sformułował przepisy odrębne, które w sposób odmienny regulują daną instytucję w ustawie o komisjach lekarskich. Natomiast w pozostałych przypadkach rozwiązania prawne przyjęte w K.p.a. znajdą zastosowanie wprost, bez zmian w zakresie ich dyspozycji. Dział IV ustawy o komisjach lekarskich "Tryb postępowania komisji lekarskich" zawiera m.in. przepisy regulujące orzekanie przez rejonowe komisje lekarskie (rozdział 2) oraz postępowanie odwoławcze od orzeczeń ww. komisji (rozdział 3). W rozdziale 3 ustawy obejmującym przepisy odnoszące się do postępowania odwoławczego w art. 43 ust. 2 zawarta została odrębna regulacja dotycząca sytuacji wniesienia odwołania po terminie. Przepis art. 43 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że odwołanie wniesione po terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej nie podlega rozpatrzeniu. Zasada ta doznaje jednak wyjątku, w przypadku gdy osoba badana (albo osoba zainteresowana, o której mowa w art. 41 ust. 3 ustawy), złoży wraz z odwołaniem uzasadniony wniosek, w którym wykaże, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. W takim przypadku CKL rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia. Wobec odrębnej regulacji zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich (lex specialis), brak jest podstaw do zastosowania - określonej w art. 58 i 59 § 2 K.p.a. - instytucji przywrócenia terminu (odmowy przywrócenia terminu) do wniesienia odwołania od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej. Przepis art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich, przewiduje zupełnie różne przesłanki warunkujące rozpatrzenie odwołania od orzeczenia pierwszej instancji, aniżeli art. 58 K.p.a., który stanowi, iż prośbę o przywrócenie terminu (wraz z odwołaniem) należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a nadto, iż należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich w sytuacji, gdy osoba badana naruszyła termin do wniesienia odwołania od orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej, może wraz z odwołaniem złożyć wniosek zawierający argumentację wskazującą na to, że naruszenie terminu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych. Gdy CKL stwierdzi na podstawie złożonego wniosku istnienie podstaw do przyjęcia, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej, rozpatruje odwołanie mimo upływu terminu do jego wniesienia (art. 43 ust. 2 in fine ustawy o komisjach lekarskich). Oznacza to, że przed rozpatrzeniem odwołania Komisja nie wydaje postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 59 § 2 K.p.a., bowiem przesłanki warunkujące przywrócenie terminu, określone w art. 58 K.p.a., nie mogą być w ogóle przedmiotem oceny Komisji. A contrario, w przypadku uznania przez CKL, że pomimo złożenia wniosku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby badanej, odwołanie nie podlega rozpatrzeniu. Nie oznacza to, że Komisja stosuje art. 59 § 2 K.p.a. i odmawia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Instytucja przywrócenia terminu (a więc i odmowy przywrócenia terminu) w ogóle nie znajduje zastosowania wobec odrębnej regulacji zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich. CKL powinna w takiej sytuacji wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w oparciu o art. 134 K.p.a., wskazując w jego uzasadnieniu z jakich powodów uznała, że pomimo złożenia stosownego wniosku przez osobę badaną, nie stwierdziła podstaw do rozpatrzenia odwołania. Znajduje to uzasadnienie w art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że ostateczne postanowienie CKL wydane w trybie art. 134 K.p.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co stwarza dla osoby badanej gwarancję kontroli postępowania tej Komisji w opisanym przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. akt I OSK 281/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował powyższą procedurę, wobec czego zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi P.F.na postanowienie CKL z [...] lipca 2019 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu CKL dokonała błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że P.F. składając odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dla wykazania przyczyn w niedochowaniu terminu przedłożył zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z [...] kwietnia 2019 r. wystawione przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej obejmujące okres od 4 marca do 8 kwietnia 2019 r. z rozpoznaniem zapalenie płuc – "niezdolny do chodu". Następnie, skarżący w odpowiedzi z 27 maja 2019 r. na wezwanie CKL o uzupełnienie wniosku, poprzez nadesłanie dokumentacji medycznej, która mogłaby potwierdzić przebytą chorobę, wskazał, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych, nie było wynikiem niedbalstwa lecz okolicznością spowodowaną nagłą chorobą, zapaleniem płuc. Podkreślił, że objawy choroby wystąpiły nagle. Wysoka temperatura (powyżej 39 stopni Celsjusza), osłabienie, ból w klatce piersiowej, towarzyszący kaszel uniemożliwiały mu podejmowanie jakichkolwiek decyzji w prowadzeniu spraw. W trakcie leczenia był pod ścisłym nadzorem lekarza rodzinnego. Zaznaczył, że charakter choroby oraz zalecenia medyczne dotyczące bezwzględnego leżenia stanowiły niedające się usunąć przeszkodę w zachowaniu terminu. Na dowód powyższego dołączył kolejne zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] z [...] maja 2019 r. Podkreślić należy, że przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego, a choroba usprawiedliwia niedotrzymanie terminu tylko wtedy, gdy nastąpiła nagle i nie daje możliwości wyręczenia się inną osobą. Jak wynika z zaświadczenia lekarskiego skarżący utracił zdolność do podejmowania czynności w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania, tj. od 4 marca do 8 kwietnia 2019 r. Okoliczność stwierdzenia przez lekarza, że chory "nie jest zdolny do chodu" pozwalają na uznanie, że niedokonanie w takiej sytuacji czynności procesowej osobiście bądź przez pełnomocnika może być traktowane jako przejaw braku winy skarżącego w uchybieniu terminowi. Nagłe, nieprzewidziane pogorszenie stanu zdrowia uniemożliwiające osobiste działanie strony i w konsekwencji brak dokonania czynności procesowej w terminie, nie może wywoływać dla strony niekorzystnych skutków. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym dopuścił się naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało procesowy sposób zakończenia postępowania w sprawie, tj. doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania pozbawiając tym samym skarżącego prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a P.p.s.a. (w trybie autokontroli), uchylił zaskarżony wyrok z 22 stycznia 2020 r. w całości – punkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik spraw, tj. art. 43 ust. 2 ustawy o komisjach lekarskich – punkt 2 sentencji wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłanką uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie Sądu i w żaden sposób nie obciążają skarżącego. Brak zatem podstaw, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego – punkt 3 sentencji wyroku. Dodatkowo wskazać należy, że zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, sąd może zastosować odstępstwo od wynikającej z art. 203 zasady pełnej odpowiedzialności finansowej za wynik postępowania (zasady rezultatu) na rzecz zasady słuszności wynikającej z art. 207 § 2 P.p.s.a., co też w niniejszej sprawie uczyniono. ----------------------- 8