II SA/Wa 2102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwanego dalej: "Szefem KAS") z dnia [...] września 2018 r. o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: E. K. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła do Sądu Rejonowego w L. pozew z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby. W uzasadnieniu wskazała, iż była mianowanym funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, jednakże w wyniku reformy administracji celno-skarbowej nie otrzymała propozycji służby, lecz propozycję zatrudnienia, którą przyjęła. Zaznaczyła przy tym, iż w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2017 r. o przyjęciu propozycji zatrudnienia zastrzegła, że przyjęcie tej propozycji było bezpośrednią implikacją jej sytuacji życiowo-osobistej oraz że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać). W jej ocenie, przyjęcie przez nią propozycji zatrudnienia oraz przekształcenie – na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą") – stosunku służby w stosunek pracy oznacza w konsekwencji, iż z dniem [...] maja 2017 r. jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza wygasł i tym samym została ona zwolniona ze służby. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż nie otrzymała żadnej decyzji administracyjnej, co uniemożliwiło jej złożenie odwołania do Szefa KAS i ewentualne dalsze dochodzenie swoich praw przed sądem administracyjnym. Zdaniem Skarżącej, skoro jednak nie otrzymała żadnej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy istnieje nadal od dnia 1 czerwca 2017 r. na podstawie aktu mianowania, pomimo tego, że otrzymała także propozycję pracy. Z tych względów, konieczne jest ustalenie przez sąd powszechny czy jej stosunek służbowy istnieje nadal, czy też wygasł. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. stwierdził swoją niewłaściwość i sprawę przekazał Szefowi KAS zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu sąd powszechny wskazał, iż przyjęcie przez Skarżącą propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie się dotychczasowego stosunku służbowego w służbie stałej i nawiązanie stosunku zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Sąd ten uznał, iż konsekwencją tego było wygaśnięcie stosunku służbowego łączącego strony. Następnie zauważył, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 508; zwanej dalej: "ustawą o KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS, zaś w myśl ust. 6 tego przepisu, od decyzji takiej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie tego sądu, pragmatyka służbowa funkcjonariuszy celnych wprost reguluje tryb odwoławczy w sytuacji zwolnienia ze służby. Oznacza to w konsekwencji, iż sprawę należało przekazać Szefowi KAS. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. o numerze [...], Szef KAS stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwołał się do przepisu art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1360) wskazując, iż został uznany przez sąd powszechny za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) Skarżącej. Następnie zauważył, iż przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują formy decyzji administracyjnej w przypadku braku propozycji służby, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania czy skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Szefa KAS, wobec tego, iż stosunek służbowy Skarżącej uległ z mocy prawa przekształceniu w stosunek zatrudnienia, to nie było obowiązku wydania żadnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, zaś wniesione odwołanie uznać należało za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] września 2018 r. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania; 2) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej poprzez błędne uznanie, że propozycja zatrudnienia nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji, gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek; 3) art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie jej prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia odwołania) i to pomimo faktu, że sąd powszechny przesłał je do rozpoznania Szefowi KAS w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby). Rozwijając powyższe zarzuty Skarżąca podniosła, iż przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać Szefa KAS do merytorycznego rozpoznania sprawy, a organ nie powinien mieć prawa uniknąć tej sytuacji. Ponadto wskazała, iż propozycja zatrudnienia wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Istotne jest przy tym również to, iż odwołaniem tym był w istocie pozew Skarżącej z dnia [...] września 2017 r. – złożony pierwotnie do sądu powszechnego – który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu Skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, iż jakkolwiek podziela wyrażone w uzasadnieniami do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] stanowisko, iż stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, zaś jego nawiązanie, rozwiązanie i wygaśnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej, to nie sposób jest jednocześnie dostrzec, by w niniejszej sprawie funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., mocą której Skarżąca została zwolniona ze służby. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (vide: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł nadto, co również jest istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż po stronie organu nie ma ustawowego "obowiązku" do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby czy zatrudnienia. Jak to wyjaśniono, użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (por. Z. Rybicki, S. Piątek: Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji. Warszawa 1984 s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi uwzględniać kontekst systemowy, czyli także regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może prowadzić do zobowiązania tego organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, natomiast winno prowadzić do zobowiązania organu do "wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono dotychczas takiej propozycji. Jakkolwiek powyższe stanowisko orzecznictwa zostało wyrażone na gruncie stanów faktycznych, w których funkcjonariuszowi nie przedstawiono propozycji dalszej służby ani zatrudnienia, to zasygnalizować również trzeba, że część orzecznictwa opowiada się za analogicznym poglądem również w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjął propozycję zatrudnienia. Podnosi się bowiem, iż otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji zatrudnienia jest w rzeczywistości aktem zwalniającym go ze służby, gdyż niezależnie od tego, czy przyjmie on tę propozycję (i zostanie pracownikiem na umowę o pracę) czy też nie, skutek tego jest jeden – przestanie on być funkcjonariuszem. W konsekwencji, skutkiem przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (wobec braku propozycji służby), jest utrata przymiotu bycia funkcjonariuszem oraz zniesienie podstawy jego dotychczasowego stosunku w znaczeniu formalno-prawnym (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt III SAB/Gd 189/17; WSA w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Po 210/17; WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt II SAB/Bd 16/18; WSA w Lublinie z dnia 22 stycznia 2019 r. o sygn. akt III SAB/Lu 16/18; WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 35/19). Dodać również należy, iż zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, co zostało Skarżącej szczegółowo wyłożone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2017 r. o sygn. akt IV SA/Wr 571/17, mocą którego odrzucono jej skargę w tym przedmiocie, jak również w uzasadnieniu do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 245/18 oddalającego skargę kasacyjną Skarżącej. Podkreślić jednakże wyraźnie trzeba, iż kwestie dotyczące tego, czy obowiązkiem organu było wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego Skarżącej pozostawały poza granicami niniejszej sprawy, a tym samym poza kontrolą Sądu w niej orzekającego. Kontrola taka mogłaby się odbyć bowiem wyłącznie w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu w sprawie ustalenia stosunku służbowego funkcjonariusza bądź skargą na postanowienie o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej o wydanie takiej decyzji. Natomiast wracając na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż skoro Dyrektor Izby nie wydał w stosunku do Skarżącej żadnej decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego (niezależnie od tego, czy miał, czy też nie miał takiego obowiązku), to Skarżąca nie mogła w tym stanie rzeczy skutecznie złożyć odwołania. Dopiero bowiem zaistnienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a. pozwalałoby Skarżącej na skuteczne złożenia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia. Oznacza to w konsekwencji, że Szef KAS był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia. Pamiętać przy tym trzeba, iż organ działał w niniejszej sprawie w warunkach związania go postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i był zobowiązany potraktować pozew Skarżącej jako "odwołanie", wobec powołania się na regulację art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, będący sądem administracyjnym, uznaje się za właściwy by dokonać oceny tego, czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną dotyczącą stosunku służbowego Skarżącej. Ocena ta jest – w świetle przywołanego stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – negatywna. W konsekwencji oznacza to, że organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.