II SA/Wa 2103/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Janusz Walawski, Asesor WSA - Sławomir Antoniuk, Protokolant - Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niedopłaty uposażenia - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Pismem z dnia [...] marca 2003 r., J. K. wniósł o wypłatę różnicy pomiędzy uposażeniem należnym, a uposażeniem wypłaconym za okres od [...] stycznia 1998 r. do [...] stycznia 2001 r. wraz ze wszystkimi należnościami pochodnymi od uposażenia. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podał, że skarżący do dnia [...] marca 1998 r. zajmował stanowisko szefa wydziału [...] w oddziale [...] Jednostki Wojskowej [...] i z tego tytułu otrzymywał uposażenie zasadnicze w stawce zaszeregowanej do grupy uposażenia U – [...]. Zatem kwestia wysokości uposażenia zasadniczego w tym okresie została rozstrzygnięta w decyzji o wyznaczeniu oficera na stanowisko służbowe. Następnie ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...], z dniem [...] marca 1998 r. zwolniono go z zajmowanego stanowiska i przeniesiono do dyspozycji. W tym zaś okresie otrzymywał wynagrodzenie również według grupy uposażenia U – [...]. Kolejną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 1998 r. nr [...], skarżący został wyznaczony na stanowisko [...] w wydziale [...], które to stanowisko było zaszeregowane do grupy uposażenia U – [...]. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] września 2001 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie grupy uposażenia U – [...] i wypłatę uposażenia według tej grupy od października 1998 r. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] stwierdził, że skarżącemu od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe [...] w wydziale [...], do dnia [...] grudnia 1998 r. zachowano dotychczasową grupę uposażenia, natomiast odmówił zachowania tej grupy w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i w konsekwencji odmówił wypłaty uposażenia według grupy U – [...] za okres od października 1998 r. do dnia wypłaty. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] i w wyniku skargi do Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 522/05, oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 24 kwietnia 2006 r. Reasumując, wysokość uposażenia zasadniczego została ukształtowana powyższymi decyzjami i wyrokiem Sądu, co w konsekwencji oznacza bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie. W dalszej części dodał, że celem postępowania administracyjnego jest indywidualizacja zawartych w przepisach prawa, powszechnie obowiązujących praw lub obowiązków i indywidualizacja owa (np. wyznaczenie na stanowisko służbowe, przyznanie prawa do dodatku) następuje w drodze decyzji administracyjnej, natomiast wypłata uposażenia jest czynnością materialno – techniczną, będącą realizacją tejże decyzji administracyjnej. Stąd też należy umorzyć postępowanie z uwagi na brak cech sprawy administracyjnej w tym przedmiocie. We wniosku z dnia [...] czerwca 2007 r. do Ministra Obrony Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. W uzasadnieniu natomiast podał, że zakres jego żądań zawartych we wniosku z dnia [...] marca 2003 r. jest inny, tzn. szerszy, aniżeli sprawy dotychczas rozstrzygnięte, bowiem żądał on również różnicy w wypłacie nagrody rocznej. W dalszej części odniósł się do nieprawidłowości w zakresie wysokości należnego mu uposażenia oraz do należnej odprawy. Konkretyzując swój wniosek na żądanie organu podał, że dotyczy on roszczenia od dnia [...] stycznia 1999 r. oraz nagrody rocznej za lata 2000 i 2001, jak również odprawy. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu – poza argumentami przedstawionymi już w zaskarżonej decyzji – podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r., oddalił skargę kasacyjną od wskazanego już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zatem organ nie ma żadnej możliwości ponownego badania sprawy w przedmiocie wypłaty uposażenia. Natomiast co do ustalenia wysokości należnej odprawy i nagród rocznych, umorzenie postępowania jest również zasadne. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji nie wykazano w uzasadnieniu przesłanek takiego rozstrzygnięcia, a mimo wszystko umorzono postępowanie w tym zakresie, to przesłanki te wynikały pośrednio z faktu umorzenia postępowania w zakresie ustalenia wysokości uposażenia. Innymi słowy mówiąc, jeżeli nie wydano merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia, to tym samym nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygania o wysokości nagród i odprawy. Brak podania w uzasadnieniu powodów, dla których organ zdecydował o umorzeniu postępowania, nie może jednak skutkować o jego wadliwości. Natomiast co do zasadności umorzenia postępowania w tym zakresie, podał, powołując się na ustawę o uposażeniu żołnierzy, że przedmiotem ewentualnego postępowania administracyjnego może być sprawa nagrody rocznej oraz odprawy w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i możliwe jest kwestionowanie wysokości wypłaconych nagród rocznych oraz wysokości wypłaconej odprawy. Jednakże nie ma podstawy do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość poszczególnych składników, stanowiących podstawę ich obliczenia. W przedmiotowej bowiem sprawie, skarżący domaga się ustalenia wysokości jednego ze składników, a mianowicie uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego. A to zaś zostało już prawomocnie ustalone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe ustalenie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1038/05, ma moc wiążącą w sprawie zachowania grupy uposażenia U–[...] oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie zakresu żądania i nierozpoznanie całokształtu sprawy, jak również naruszenie art. 105 § 3 k.p.a. przez jego zastosowanie, jako podstawy do umorzenia postępowania. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu natomiast podał, że złożył wniosek o zachowanie grupy uposażenia do innego organu, aniżeli w sprawie, w której zapadł wskazany wyżej wyrok, a ponadto czynność wypłaty nie była objęta skargą w tamtej sprawie, zaś sam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędny. W dalszej części podał, że wadliwe jest założenie, jakoby uposażenie zasadnicze zostało rozstrzygnięte decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2004 r. nr [...], bowiem ma ona charakter deklaratoryjny. Niezależnie od powyższego stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji znajdują się odmowne rozstrzygnięcia, chociaż powinny się one znaleźć w jej osnowie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne. W pismach procesowych z dnia [...] lutego 2008 r. i z dnia [...] marca 2008 r., skarżący powtórzył swoje zarzuty ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem poza zasadą oficjalności, dopuszczającą wszczęcie postępowania z urzędu, organ kształtuje stosunki prawne na zasadzie skargowości, tj. wyłącznie na wniosek uprawnionej strony. Powyższy przepis nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek i musi być interpretowany łącznie z przepisami prawa materialnego, tzn. z normą, co do inicjatywy powstania treści stosunku materialnoprawnego. Natomiast gdy przepis prawa materialnego nie wskazuje na inicjatywę w tym zakresie, to – jeżeli w zakresie ustalenia sytuacji prawnej strony mieszczą się jej uprawnienia – władnym do rozporządzania swoim prawem jest jedynie strona. Innymi słowy mówiąc, wszczęcie postępowania następuje wyłącznie na jej wniosek. W rozpoznawanej sprawie, żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym, a faktycznie wypłaconym. Stąd też w myśl przedstawionej już powyżej analizy, z takim wnioskiem mógł wystąpić jedynie skarżący J. K. Niezależnie od powyższego przepis art. 61 § 1 k.p.a., należy rozpatrywać łącznie z art. 63 k.p.a., określającym formę i treść takiego wniosku. Otóż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (§ 1). Jednakże podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego (§ 3), przy czym podpis musi być własnoręczny tj. oryginalny i nie można uznać za spełnienie tego warunku, jeżeli jest to jedynie jego kopia kserograficzna. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak zgodnie wyjaśnili przed Sądem zarówno skarżący, jak i pełnomocnik organu, pismo skarżącego z dnia [...] marca 2003 r. wnoszące o wypłatę różnicy pomiędzy uposażeniem należnym, a uposażeniem wypłaconym za okres od [...] stycznia 1998 r. do [...] stycznia 2001 r. wraz ze wszystkimi należnościami pochodnymi od uposażenia, nie było oryginałem, a jedynie kopią kserograficzną, i to nawet niepoświadczoną za zgodność. Stąd też nie można tego pisma uznać za wniosek, w rozumieniu art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 3 k.p.a., w wyniku którego wydano decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Wobec powyższego uznać należy, że wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, rażąco naruszyło wymienione powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To z kolei obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Wobec treści wyroku zbędne staje się odnoszenie do pozostałych zarzutów ze skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 153 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.