II SA/Wa 2103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie uprawnień do kwatery – oddala skargę – Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez R. M. uprawnień do kwatery nr [...] przy ul. [...] w W., w trybie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu postanowienia organ nadmienił, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. R. M. złożyła wniosek o wstąpienie w stosunek najmu poprzez wydanie decyzji ustalającej jej prawo do najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. w trybie art. 23 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, obowiązującego w dniu 30 lipca 2003 r., tj. w dacie śmierci jej ojca R. M. Decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań przydzielił R. M, jako żołnierzowi zawodowemu, osobną kwaterę stałą w W. przy ul. [...] m. [...]. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej uwzględniono trzy osoby: żonę H. M. oraz dwoje dzieci - syna B. i córkę R. M. H. M. zmarła w dniu [...] stycznia 2000 r., natomiast R.M. zmarł w dniu [...] lipca 2003 r. W lokalu pozostały zameldowane dwie osoby: R. M. i B. M. Obecnie w lokalu zamieszkuje R. M. z synem A. L., gdyż B.M. wymeldował się z ww. lokalu z dniem [...] marca 2012 r. R.M. złożyła pozew do Sądu o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...] odrzucił pozew. Przepis art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. stanowił, że w razie śmierci: emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1, prawo do kwatery (lokalu mieszkalnego) nabywają, z zastrzeżeniem ust. 4, wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem, rencistą w dniu jego śmierci: małżonek, zstępni, wstępni, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osoba, która pozostawała we wspólnym pożyciu małżeńskim. W myśl art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) - zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdzał w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie: Zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 3, wydanego przez wojskowy organ emerytalny, Zaświadczenia dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełnił służbę do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, Zaświadczenia właściwego miejscowo organu ewidencji ludności – w przypadku osób, o których mowa w ust. 4. W niniejszej sprawie wyżej wymienione dokumenty w dacie obowiązywania powyższego przepisu nie zostały złożone. Wobec złożenia w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez R. M. wniosku o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368) – Dyrektor Oddziału Regionalnego stwierdził, iż przepis ten został zmieniony na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.) i aktualnie nie obowiązuje. R. M. wniosła zażalenie od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia strona stwierdziła, że stanowisko zaprezentowane w postanowieniu jest błędne i niezrozumiałe. Podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i judykaturą zasadą jest, że ustawa dawna znajduje zastosowanie, mimo jej uchylenia lub zmiany do oceny skutków zdarzeń prawnych i treści stosunków prawnych, które trwały w czasie jej obowiązywania. Jeśli zatem nabycie przez stronę uprawnień do kwatery nastąpiło w dacie śmierci ojca R. M. tj. w dniu [...] lipca 2003 r. czyli przed wejściem w życie ustawy nowej, to zastosowanie ma ustawa dawna. Zatem jeśli skutki zawartej z R. M. umowy o przydział kwatery miały wpływ na istotę stosunku prawnego (a taka istota zawarta jest w decyzji o przydziale kwatery), to odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez R. M. uprawnień do kwatery w oparciu o przepis art. 61a kpa jest wadliwe i sprzeczne z zasadą intertemporalności. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61a kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie R. M. żądała wydania, w trybie art. 23 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., decyzji o nabyciu przez nią prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego, po śmierci ojca emeryta wojskowego. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż jest członkiem rodziny zmarłego emeryta wojskowego, wymienionym w ustawie, który nabywa prawo do zajmowanego lokalu, po jego śmierci. Na mocy ww. przepisu do 30 czerwca 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji wydawał decyzje w przedmiocie zachowania lub nabycia uprawnień do kwatery m.in. przez zstępnych emeryta lub rencisty wojskowego w razie jego śmierci. Organ podkreślił, że w dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), którą w art. 1 pkt 17 zmieniono art. 23 ustawy o zakwaterowaniu. W konsekwencji obowiązujące od 1 lipca 2004 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidywały już możliwości orzekania w sprawie uprawnień do osobnej kwatery stałej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z wyłączeniem postępowań egzekucyjnych i spraw wymienionych w art. 19 ust. 2-5. Niniejsze wyłączenie nie dotyczy orzekania w sprawie nabycia lub zachowania uprawnień do osobnej kwatery stałej. Możliwości orzekania przez organy Agencji w kwestii uprawnień do osobnej kwatery stałej nie przywróciła również kolejna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Podstawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest ustalenie, czy w systemie prawnym zawarta jest norma prawna regulująca ten rodzaj sprawy, której zakresu dotyczy postępowanie. Organ I instancji, nie dysponując materialnoprawną podstawą do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia uprawnień do kwatery po śmierci ojca emeryta wojskowego, prawidłowo odmówił stronie wszczęcia postępowania. R. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa: art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. Skarżąca wniosła także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a w przypadku orzekania w trybie zwykłym o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej. Postanowieniu Prezesa WAM skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 23 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z dnia 22 czerwca 1995 r. obowiązującej w dacie 30 lipca 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c kpa, art. 7 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, nie ustosunkowanie się do prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydziału [...] z dnia [...] marca 2013 r. sygn. akt [...] orzekającego o odrzuceniu pozwu o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu wobec niedopuszczalności drogi sądowej. Zdaniem skarżącej postanowienie Prezesa WAM nie jest słuszne i narusza przepisy prawa, a ponadto jest niezrozumiałe w świetle zasady bezpośredniego działania ustawy nowej i zasady dalszego stosowania ustawy dawnej. Zasada bezpośredniego działania ustawy nowej polega na stosowaniu do oceny skutków zdarzeń prawnych, powstałych po jej wejściu w życie oraz od dnia jej wejścia w życie. Natomiast do oceny treści stosunków prawnych, które powstały pod rządami ustawy dawnej ma miejsce rozdzielenie zastosowania przepisów dawnych i nowych. Przepisy dawnej ustawy stosuje się wobec wcześniejszego stosunku prawnego do czasu jej uchylenia, zaś przepisy nowej ustawy – stosuje się do tego samego (kontynuowanego) stosunku prawnego od czasu wejścia jej w życie. Zasada dalszego stosowania ustawy dawnej polega na tym, że ustawa dawna ma zastosowanie, mimo jej uchylenia do oceny skutków zdarzeń prawnych i treści stosunków prawnych, które trwały w czasie jej obowiązywania. Oznacza to, że jeżeli jakieś wydarzenie – w niniejszej sprawie zgon ojca będącego najemcą przedmiotowego lokalu – nastąpiło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. czyli przed wejściem w życie nowelizacji ustawy, to organ powinien stosować się do uregulowań ustawy dawnej. Skarżąca podniosła, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w odróżnieniu od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej ma przede wszystkim odniesienie do zdarzenia związanego z istotą stosunku prawnego. Jeśli istota stosunku prawnego powstałego pod rządami ustawy dawnej ma wpływ na treść stosunku prawnego należy odnieść się do zasady dalszego działania ustawy dawnej. Dlatego też organ wydający zaskarżone postanowienie dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz uznał, że skarga jest nie zasadna i winna ulec oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "Kpa", zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Przez "nieuzasadnione przyczyny", o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć takie sytuacje, kiedy w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, bądź w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o zawarcie z nią umowy najmu lokalu przy ul. [...] w W., na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 lipca 2003 r. Wskazała przy tym, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje od chwili przydzielenia go jej ojcu R. M., tj. od 1982 r. jest w nim zameldowana na pobyt stały, zaś decyzja przydziału osobistej kwatery stałej w [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. wygasła w dniu śmierci ojca, tj. [...] lipca 2003 r. Powołała się również na postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] o odrzuceniu jej pozwu o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem właściwy jest tryb administracyjny. Przepis art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. stanowił, iż żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowuje z zastrzeżeniem ust. 2, prawo do kwatery jeżeli nabył uprawnienia do: 1) emerytury wojskowej, 2) wojskowej renty inwalidzkiej (ust.1). W razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1 – prawo do kwatery (lokalu mieszkalnego nabywają, z zastrzeżeniem ust. 4, wspólnie zamieszkali z żołnierzem, emerytem, rencistą w dniu jego śmierci: małżonek, zstępni, wstępni, osoby przysposabiające i przysposobione oraz osoba, która pozostawała we wspólnym pożyciu małżeńskim (ust. 3). Zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji. Jednakże z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 116, poz.1203). Mocą art. 1 pkt 17 tej ustawy został zmieniony art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który w nowym brzmieniu nie przewidywał już możliwości orzekania o zachowaniu lub nabyciu uprawnień do kwatery. Wprowadzony przepisem art. 19 ust. 1 przepis intertemporalny przewidywał, że do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezkończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z wyłączeniem postępowań egzekucyjnych i spraw wymienionych w art. 19 ust. 2-5, które nie dotyczyło orzekania w sprawach zachowania lub nabycia uprawnień do osobnej kwatery stałej. Brak zatem podstaw do stosowania wymienionego przepisu w stosunku do skarżącej Również w obecnie obowiązującym stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), brak jest podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zachowania lub nabycia uprawnień do osobnej kwatery stałej. W doktrynie przyjmuje się, że: "Przepisy Kpa nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dniu wydania decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 352). Z tego względu nie sposób podzielić argumentacji skarżącej, iż "ustawa dawna ma zastosowanie, mimo jej uchylenia, do oceny skutków zdarzeń prawnych i treści stosunków prawnych, które trwały w czasie jej obowiązywania. Oznacza to, że jeżeli jakieś wydarzenie – w moim przypadku zgon ojca najemcy przedmiotowego lokalu nastąpił w czasie obowiązywania ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji ustawy, to organ powinien stosować się do uregulowań ustawy dawnej i orzekać w oparciu o nią". Także powoływanie się przez skarżącą na wskazane postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] nie jest zasadne. Analiza treści jego uzasadnienia, wbrew twierdzeniom skarżącej nie daje podstaw do przyjęcia, iż Sąd Rejonowy dla [...] przesądził, że w trybie administracyjnym należy stosować przepisy obowiązujące w dacie zgonu ojca skarżącej. W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 23 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 lipca 2003 r. oraz art. 7 Kpa. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa, bowiem organ w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wyjaśnił poczynione ustalenia faktyczne oraz podstawę prawną postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.