II SA/Wa 2104/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałą z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...], działając m.in. na podstawie § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2, § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 ze zm.), odmówił zakwalifikowania R. L. do udzielenia pomocy mieszkaniowej (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że z wnioskiem o lokal z zasobów [...] wystąpił R. L. prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wskazał, że od 2020 r. wnioskodawca zamieszkuje w [...] przy ul. [...], w lokalu nr [...], którego właścicielem jest M. B.. Lokal ten składa się z dwóch pokoi z aneksem kuchennym o powierzchni użytkowej 35,48 m2, w tym powierzchnia pokoi wynosi 22,96 m2 (po pomniejszeniu o 4 m2 z uwagi na brak kuchni lub wnęki kuchennej). Do zamieszkiwania zgłoszone są dwie osoby, tj. wnioskodawca oraz właścicielka mieszkania. Organ wskazał, że wnioskodawca przedstawił dwie umowy użyczenia pokoju o powierzchni 9,36 m2 w ww. lokalu, a także zeznania podatkowe za lata: 2022 i 2023 złożone w Urzędzie Skarbowym [...]. Uzasadniając wniosek, R. L. powołał się na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Podał, że w lokalu przy ul. [...] zamieszkuje dzięki życzliwości znajomej, co jest rozwiązaniem czasowym. Organ wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem Biura Polityki Lokalowej Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., jeżeli wnioskodawca legitymuje się innym tytułem prawnym niż umowa najmu do zajmowanej części lokalu (pokoju), jak np. umowa użyczenia, wówczas nie ma możliwości uwzględnienia do oceny warunków zamieszkania wyłącznie powierzchni zajmowanego pokoju. Z tej przyczyny organ przy badaniu kryterium metrażu wziął pod uwagę powierzchnię mieszkalną lokalu w przeliczeniu na liczbę osób zamieszkujących i w konsekwencji przyjął, że powierzchnia mieszkalna dla dwuosobowego gospodarstwa domowego przekracza 14 m2. Z uwagi na przekroczenie kryterium metrażowego organ wydał uchwałę odmawiającą przyznania wnioskowanej pomocy mieszkaniowej niezależnie od podnoszonych we wniosku argumentów. R. L. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), poprzez ich niezastosowanie, a przez to: - odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej - w sytuacji spełniania pozostałych kryteriów określonych w uchwale Nr XXIII/669/2019, poprzez wprowadzenie wymogu posiadania przez skarżącego w przedmiotowym stanie faktycznym wyłącznie umowy najmu, jako dodatkowego warunku, którego niespełnienie jest równoznaczne z pozbawieniem skarżącego prawa do ubiegania się o udzielenie pomocy mieszkaniowej, - zastosowanie skrajnie niekorzystnej dla skarżącego wykładni § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019, poprzez przyjęcie, iż korzystanie przez skarżącego z niewielkiej części lokalu na podstawie umowy użyczenia, zamiast umowy najmu, eliminuje go z grona osób mogących się ubiegać o uzyskanie pomocy mieszkaniowej. Skarżący postawił także zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), w szczególności: 1. art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, 2. art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, w tym w szczególności w kontekście § 7 ust. 4 uchwały Nr XXIII/669/2019, 3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania skarżącemu powodów niezastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym możliwości przewidzianej w § 7 ust. 4 uchwały Nr XXIII/669/2019. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęcie zaprezentowanej przez organ wykładni § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 prowadziłoby w efekcie do konkluzji, że gdyby skarżący korzystał z części lokalu odpłatnie na podstawie umowy najmu mógłby liczyć na otrzymanie pomocy mieszkaniowej, a ponieważ korzysta z niego - z uwagi na swoją sytuację życiową i majątkową - nieodpłatnie (istota umowy użyczenia) okoliczność ta eliminuje skarżącego z grona osób mogących liczyć na uzyskanie tego rodzaju pomocy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym, nadanym w dniu 30 czerwca 2025 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał wszystkie zarzuty i wnioski skarżącego, rozwijając argumentację na ich poparcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określa, zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, uchwała rady gminy. Przyznawanie pomocy mieszkaniowej w postaci zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy zostało uregulowane w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. Nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy mieszkaniowej organ przyjął przekroczenie przez skarżącego kryterium metrażowego, uznając, że w tej sprawie powierzchnia mieszkalna dla dwuosobowego gospodarstwa domowego przekracza 14 m2. Zdaniem organu, w realiach rozpoznawanej sprawy przy obliczaniu powierzchni nie mógł mieć zastosowania § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jeden lub więcej pokoi w lokalu zajmowanych jest przez osoby niespokrewnione z gospodarstwem domowym wnioskodawcy, które prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, to dla oceny warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy stosuje się odpowiednio § 7 ust. 1, przy czym przy obliczaniu powierzchni liczy się wyłącznie powierzchnię wynajmowanego pokoju przez gospodarstwo domowe wnioskodawcy, o ile wnioskodawca nie jest uczniem lub studentem i co najmniej od 2 lat zamieszkuje w wynajmowanym pokoju na podstawie odrębnej umowy najmu oraz przez ostatnie 2 lata rozlicza podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie Miasta. W sprawie nie jest sporne, po pierwsze, że wnioskodawca nie jest uczniem lub studentem, po drugie, że od ponad 2 lat zamieszkuje w zajmowanym pokoju, a po trzecie, że przez ostatnie 2 lata rozlicza podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym na terenie [...]. Te okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości wynikają z akt administracyjnych sprawy. Przyczyną, dla której organ odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019, była natomiast okoliczność (również niesporna), że skarżący zajmuje pokój w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie umowy użyczenia, nie zaś umowy na podstawie odrębnej umowy najmu. W ocenie Sądu, organ w tym zakresie dokonał błędnej wykładni § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019, co skutkowało nieuwzględnieniem, że przepis ten miał zastosowanie w przypadku skarżącego. Wprawdzie, jak już wskazano, w § 7 ust. 3 prawodawca wprowadził warunek zamieszkiwania w wynajmowanym pokoju "na podstawie odrębnej umowy najmu", jednak Sąd stwierdza, że zastosowanie przez organ jedynie reguł wykładni językowej tego przepisu prowadzi do rezultatów sprzecznych z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości. W konsekwencji organ nie mógł poprzestać na zastosowaniu w tej sprawie reguł wykładni gramatycznej, odwołując się do literalnego brzmienia analizowanego przepisu, lecz był zobowiązany do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej pojęcia "odrębnej umowy najmu", tak aby rezultat wykładni pozostawał zgodny z brzmieniem norm konstytucyjnych ustanawiających zasadę równości, która wiąże organy państwa, w tym również organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4619/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), konstytucyjna zasada równości powinna być rozumiana w taki sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, według jednakowej miary. Konieczne jest zatem ustalenie, jaka cecha – z punktu widzenia zastosowania analizowanego przepisu – jest istotna, a następnie, czy wszystkie podmioty posiadające tę właśnie cechę są traktowane jednakowo. Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, istotna z punktu widzenia zastosowania § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 jest okoliczność zajmowania przez osobę prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe, na podstawie umowy cywilnoprawnej, osobnego pokoju w lokalu, którego właścicielem jest osoba niespokrewniona. Irrelewantne w tym kontekście jest natomiast, czy umowa, która przyznaje wnioskodawcy tytuł prawny do zajmowanego pokoju ma charakter odpłatny. Celem wprowadzenia omawianej regulacji było wszak zagwarantowanie, by przy obliczaniu powierzchni mieszkalnej dla osób, które mają prawo do zamieszkiwania jedynie w jednym pomieszczeniu stanowiącym część lokalu mieszkalnego, uwzględniać jedynie powierzchnię tego pomieszczenia. Innymi słowy intencją prawodawcy było, aby ustalana przez organ powierzchnia mieszkalna odpowiadała powierzchni, która w rzeczywistości pozostaje w dyspozycji wnioskodawcy. Przyjęcie przez organ, na podstawie wyłącznie reguł językowych wykładni, bez uwzględnienia reguł wykładni celowościowej i systemowej, że warunkiem niezbędnym zastosowanie § 7 ust. 3 jest legitymowanie się przez wnioskodawcę umową najmu pokoju, prowadzi do rezultatu naruszającego konstytucyjną zasadę równości, bowiem podmioty w identycznym stanie faktycznym (z punktu widzenia cechy relewantnej), tj. posiadające tytuł prawny wyłącznie do jednego pokoju, są traktowane odmiennie ze względu na rodzaj umowy, która taki tytuł prawny im przyznaje. Natomiast okoliczność, czy umowa ta jest umową odpłatną (umowa najmu), czy też nie (umowa użyczenia), nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia omówionego wcześniej celu tej regulacji. Co więcej, jak zasadnie wskazał skarżący, osoby, które ze względu na brak jakichkolwiek środków finansowych mogą zawrzeć jedynie umowę użyczenia, są pozbawiane prawa do pomocy mieszkaniowej, podczas gdy osoby, które dysponują środkami na opłacanie czynszu, taką pomoc mogą otrzymać. Dokonana przez organy wykładnia § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 jest z tych przyczyn nieprawidłowa. Sąd stwierdził zatem, że w niekwestionowanym przez strony i prawidłowo ustalonym przez organ stanie faktycznym, zasadne był zastosowanie przez Zarząd Dzielnicy [...] przy obliczaniu powierzchni mieszkalnej regulacji zawartej w § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 i uwzględnienie jedynie powierzchni zajmowanego przez skarżącego (na podstawie umowy użyczenia) pokoju. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, a w szczególności dokona wykładni § 7 ust. 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 z uwzględnieniem reguł wykładni celowościowej i systemowej, a także biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd nie orzekał w zakresie zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżącemu zostało przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia z kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata, co oznacza, że skarżący nie poniósł kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 cyt. ustawy.