II SA/Wa 2105/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania L. B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 30 maja 2007 r. L. B. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, iż od lutego 2003 r. walczy z chorobą nowotworową, przeszła w tym czasie 2 operacje, chemioterapię i obecnie przebywa pod stałą opieką D. we W. Od lutego 2003 r. datuje się orzeczenie o niezdolności do pracy. W związku z tym nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Legitymuje się ponad 17 letnim stażem pracy. Jedynym jej źródłem utrzymania jest renta męża w wysokości 738,15 zł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania L. B. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 50 lat życia strona udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 17 lat i 28 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wnioskodawczyni udowodniła 3 lata, 10 miesięcy i 3 dni. W okresie od dnia 5 marca 1997 r. do powstania niezdolności do pracy w lutym 2003 r., tj. przez prawie 6 lat strona nie udokumentowała żadnego okresu zatrudnienia, za który byłyby odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. We wskazanym okresie wnioskodawczyni nie legitymowała się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Wobec tego nie wystąpiły, zdaniem organu, szczególne okoliczności stojące na przeszkodzie w wypracowaniu okresu uprawniającego do świadczenia w trybie ustawowym. Ponadto wykazany dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni nie pozwalał na uznanie, że strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, L. B. podniosła, że w latach 1997 – 2002 r. stopa bezrobocia w miejscu jej zamieszkania (w N.) była jedną z najwyższych w Polsce i wg. danych GUS w tym okresie stale rosła od wskaźnika 20% do 38%. Pomimo trudności na rynku pracy udało się jej podjąć zatrudnienie w latach 1999 i 2000, lecz zatrudniający ją zakład pracy uległ likwidacji. Ponadto odwołująca się wskazała, iż sytuacja finansowa jej rodziny uległa zmianie na skutej wyprowadzenia się z domu zarobkującej córki. Obecnie dochód na 1 osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 390 zł. Ponadto jej stan zdrowia się pogorszył i wymaga ponoszenia znacznych wydatków na leczenie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których strona nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżąca została uznana za częściowo niezdolną do pracy od lutego 2003 r. do dnia 31 listopada 2005 r. i całkowicie niezdolną do pracy od grudnia 2005 r. do dnia 31 lipca 2008 r. Po uwzględnieniu okresu zatrudnienia wskazanego we wniosku odwoławczym, łącznie uznano stronie 18 lat, 3 miesiące i 1 dzień okresów wymaganych do nabycia świadczenia ustawowego. Jednak w dalszym ciągu w ubezpieczeniu występują przerwy w okresie od dnia 5 marca 1997 r. do dnia 30 września 1999 r. oraz od dnia 15 października 2000 r. do dnia orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Poddany analizie przebieg ubezpieczenia przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie dawał podstaw do przyjęcia, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Ponadto organ podniósł, iż wnioskodawczyni zamieszkuje z mężem, który pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 738,15 zł, z córką otrzymującą wynagrodzenie za pracę w wysokości 2.069,65 zł oraz synem, który z dniem 26 września 2007 r. utracił prawo do stypendium. Jednakże w dalszym ciągu dochód przypadający na osobę w rodzinie wynosi 706,95 zł (poprzednio 873,420 zł) i nie pozwala na uznanie, iż w przypadku odwołującej się jest spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez L. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W skardze strona podniosła, że organ wydając decyzję nie uwzględnił nowych faktów zaistniałych w sprawie wskazanych w odwołaniu, iż córka skarżącej wyprowadziła się z domu na stałe. Strona wraz z mężem i bezrobotnym synem utrzymują się jedynie z renty męża, co daje dochód 246 zł na osobę w rodzinie. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż okres pozostawania bez pracy został przez nią zawiniony, bowiem rehabilitacja i leczenie po operacji w lutym 2003 r. wyeliminowało ją z aktywności zawodowej. Wcześniejszy zaś okres pozostawania bez pracy nie wynikał z braku chęci do jej podjęcia, lecz z wysokiego bezrobocia, które w praktyce osoby w jej wieku i poziomie wykształcenia eliminowały z możliwości podjęcia zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ww. ustawy, sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia oparł na przekonaniu, że nie zostały spełnione dwie przesłanki z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, tj. niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury nie zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami oraz wnioskodawczyni ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Badając drugą z ww. przesłanek w niniejszej sprawie, organ całkowicie pominął informację zawartą w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. o obniżeniu dochodu na osobę w rodzinie skarżącej w stosunku do dochodu ustalonego w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Organ nie zbadał, czy córka skarżącej A. B. wyprowadziła się z rodzinnego domu w związku z planowaniem założenia własnej rodziny, co podnosiła strona. Ustalenia w powyższym zakresie bez wątpienia mają kluczowe znaczenie dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, bowiem wynagrodzenie za pracę wymienionej stanowiło w budżecie domowym ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku 2/3 dochodu rodziny. W tym stanie rzeczy, nie można ustaleń organu w zakresie sytuacji finansowej skarżącej, istniejącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ocenić jako wiarygodnej, pozwalającej na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzić ponadto należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym przed datą orzeczenia niezdolności do pracy skarżącej. Trzeba mieć na uwadze, że skarżąca na przestrzeni 50 lat legitymuje się stosunkowo dużym okresem składkowym i nieskładkowym wynoszącym ponad 18 lat. Gdy uwzględni się okres zatrudnienia skarżącej w R. w N. od dnia 1 października 1999 r. do dnia 14 stycznia 2000 r., w Z. w N. od dnia 17 stycznia 2000 r. do dnia 30 kwietnia 2000 r. oraz od dnia 1 maja 2000 r. do dnia 14 października 2000 r. wymagany 5 letni okres opłacania składek wzrasta do 4 lat 10 miesięcy i 16 dni. Uwzględnić ponadto należy, iż od lutego 2003 r. skarżąca stale zmaga się z chorobą nowotworową, która w powiązaniu z wiekiem i zamieszkaniem na terenie objętym bezrobociem strukturalnym, jednym z największych w Polsce, wyeliminowała ją całkowicie z kręgu osób aktywnych zawodowo. W tym stanie rzeczy, nie można zgodzić się z organem orzekającym, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że skarżąca nie spełniła warunków do świadczenia na skutek niezależnych od swojej woli okoliczności. Powyższe nie było przez Prezesa ZUS brane pod uwagę i nie podlegało analizie pod kątem realnych, a nie tylko hipotetycznych możliwości pozyskania przez skarżącą pracy zarobkowej. Rozpatrując ponownie wniosek L. B. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany dokonać ustaleń mających na celu określenie sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej oraz wnikliwie ocenić całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a. tak, aby decyzja ta była zrozumiała dla adresata i wskazywała jakimi przesłankami kierował się organ przy jej wydawaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.