II SA/Wa 2105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] lipca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Prezes ZUS przyznał małoletnim A. K. i M. K. (zwanym dalej: "Skarżącymi") rentę rodzinną w drodze wyjątku do ukończenia 16 lat. W decyzji tej określono, że wysokość renty wynosi 1.100 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Przedstawiciel ustawowy Skarżących wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. Wskazał, że organ nie uzasadnił, dlaczego przyznał rentę w najniższej możliwej wysokości ustawowej (1.100 zł), w szczególności nie odniósł się do przedstawionej w toku postępowania sytuacji ekonomicznej Skarżących. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 74 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 39 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS"), wszystkim uprawnionym członkom rodziny przysługuje jedna łączna renta rodzinna, która podlega podziałowi na równe części między uprawnionych. Podniósł jednocześnie, że świadczenie to wypłacane jest w wysokości najniższego świadczenia przewidzianego w art. 85 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i ulega podwyższeniu w terminie waloryzacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie: 1) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez uznanie, że wymiar renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku wypłacany jest w wysokości najniższego świadczenia w sytuacji, gdy z przepisu tego zasada taka nie wynika; 2) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżący nie kwestionują zasadności przyznania renty, lecz wyłącznie jej wymiar. Prezes ZUS wydając decyzje nie wyjaśnił bowiem, na jakiej podstawie przyznał świadczenie w najniższej ustawowej wysokości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, iż owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prezes ZUS wydając decyzję o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku ustalił bowiem, że małoletni Skarżący spełnili warunki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uprawniające do uzyskania renty w drodze wyjątku i świadczenie takie im przyznał. Tym samym organ zrealizował dyspozycję omawianego przepisu, działając w warunkach uznania administracyjnego, którego granic nie naruszył. Jakkolwiek poza przedmiotem sporu pozostawała zasadność przyznania Skarżącym świadczenia w drodze wyjątku, to stwierdzić jednak należało, że nie sposób zarzucić Prezesowi ZUS – jak stara się to uczynić autor skargi – naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez wskazanie wysokości należnego świadczenia w kwocie 1.100 zł. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca nie przewidział w tym przepisie żadnych kryteriów ustalania wysokości świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, ograniczając się do stwierdzenia, że świadczenia takie mogą być przyznane w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Takie rozwiązanie nie daje możliwości kontroli zgodności z prawem świadczenia przyznanego w niższej niż maksymalna wysokość. Przyjąć należy, że ten element decyzji pozostawiono do swobodnego uznania organu administracji publicznej. Oznacza to w konsekwencji, że sąd administracyjny nie jest upoważniony do weryfikowania decyzji w zakresie wysokości świadczenia, jeśli zostało ono przyznane w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2005 r. o sygn. akt II SA/Wa 827/04). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również charakter świadczeń w drodze wyjątku. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że tego rodzaju świadczenia nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie mają one również charakteru świadczeń socjalnych, przyznawanych wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej nie może zatem uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Omawiane świadczenie ma charakter wyjątkowy z tego względu, że jego przyznanie nie jest uzależnione tylko od sytuacji materialnej czy zdrowotnej wnioskującej strony. Z tego względu nie można było podzielić twierdzenia autora skargi, że Prezes ZUS wydając decyzję o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku winien dokonać oceny sytuacji ekonomicznej małoletnich Skarżących, a od poczynionych w tym zakresie ustaleń uzależnić wysokość wypłacanej renty. Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zebrany z poszanowaniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje zapadły po wszechstronnym jego rozważeniu. Wprawdzie zgodzić należy się z autorem skargi, że uzasadnienia tych decyzji cechuje pewna lakoniczność, niemniej jednak odpowiadają one wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).