II SA/Wa 2106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Maria Werpachowska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi I. J. – przedstawiciela ustawowego małoletnich dzieci: W. G. i R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. o odmowie przyznania na rzecz małoletnich R. i W. G. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce dzieci K. G. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. I. J. działając w imieniu małoletnich dzieci R. i W. G., wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej po zmarłej matce. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci: R. i W. G. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: • jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; • nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; • nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; • nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, stąd też w pierwszej kolejności bada się spełnianie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny zmarłej osoby. Prezes ZUS podniósł, że zmarła w wieku 28 lat matka dzieci posiadała udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 1 rok, 10 miesięcy i 9 dni. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ podał, że matka dzieci [...] marca 1999 r. ukończyła 18 lat i do dnia 20 grudnia 2005 r. nie podjęła zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Organ podał też, że jak wynika z oświadczenia wnoszącego w imieniu małoletnich dzieci skargę – I. J., matka dzieci sprawowała w tym okresie opiekę nad nimi. Zdaniem jednak organu, brak prawa do świadczenia w zwykłym trybie nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami, bowiem opieka nad dziećmi, chociaż bardzo pożądana ze względów społecznych, nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Organ podał, że był to życiowy wybór matki dzieci pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a poświęceniem się opiece nad dziećmi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. J. ponowił argumenty z wniosku o przyznanie świadczenia i dodał, że decyzja ta jest krzywdząca dla dzieci, które obecnie zostały półsierotami. Dodał też, że zmarła nie mogła pracować po urodzeniu najmłodszego dziecka, bowiem od 6 miesiąca życia było ono niepełnosprawne. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes ZUS decyzją dnia [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Podkreślił ponadto, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał, że w okresie do dnia 19 grudnia 2005 r. matka dzieci nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, lecz sprawowała opiekę nad dziećmi. We wskazanych okresach nie była wobec matki orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ wskazał też, że trudna sytuacja materialna rodziny wnioskodawcy nie stanowi natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania tego świadczenia, gdyż nie jest to świadczenie socjalne, lecz świadczenie z ubezpieczenia społecznego. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. J. wniósł o jej uchylenie i rozpatrzenie co do istoty, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że choroba żony i przedwczesna jej śmierć stanowi szczególną okoliczność. Wskazał też, że taką szczególną okoliczność stanowi również sytuacja materialna rodziny oraz fakt, że od dnia [...] listopada 2010 r. syn decyzją Komisji uznany został za osobę niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną podstawą prawną. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Sąd dopatrzył się bowiem tego, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 kpa. Naruszenie to polegało zaś na tym, że skarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, jest okoliczność, iż brał udział w wydawaniu skarżonej decyzji w pierwszej instancji. Przedmiotowa regulacja prawna została wprowadzona do przepisów postępowania administracyjnego w celu uniknięcia sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszymi doświadczeniami tej osoby związanymi z dotychczasowym udziałem w niniejszym postępowaniu. Pracownik, który uczestniczył w czynnościach procesowych działając jako organ pierwszej instancji, ma już bowiem ugruntowane poglądy co do rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Reguła wynikająca z normy art. 24 § 1 pkt 5 kpa znajduje także zastosowanie do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, czyli do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji. W przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 213/06, w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II GPS 2/06, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1507/08. Dodatkowe potwierdzenie omawianej reguły wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09, w której Sąd stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji. To zaś oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa stosując rozszerzającą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istota przywołanej uchwały sprowadza się więc do tego, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził regułę wyrażoną w art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczącą wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika, który brał udział w niższej instancji przy wydawaniu skarżonej decyzji. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu, zgodnie z normą art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, iż w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych oznaczonych w przepisach postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia badanej decyzji. Stąd więc, w sytuacji, gdy autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była ta sama osoba, działająca z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zaś sam piastun funkcji, czyli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zachodziły przesłanki do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotowe uchybienie wchodzi bowiem w zakres przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzja winna więc pochodzić od piastuna funkcji lub od osoby działającej z jego upoważnienia, lecz innej niż ta, która w imieniu piastuna rozpoznawała sprawę w pierwszej instancji. W świetle powyższego, w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, Sąd nie wypowiadał się co do meritum problematyki objętej wnioskiem strony. Na obecnym etapie postępowania byłoby to bowiem przedwczesne. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 cyt. ustawy.