II SA/Wa 2106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi M.P. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby wojskowej - uchyla zaskarżone orzeczenie - Wojskowy Komendant [...][...] skierowaniem z [...] lipca 2014 r. skierował M. P. (dalej jako skarżąca) do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. w celu ustalenia aktualnej zdolności do służby wojskowej. Po przeprowadzeniu badań specjalistycznych Rejonowej Wojskowa Komisja Lekarska w W. [...] lipca 2014 r., działając na podstawie: art. 30a ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 461 z późn. zm.) oraz § 8, 10 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2004 r. Nr 151, poz. 1595 z późn. zm.) oraz § 5 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. z 2012 r., poz. 1013), wydała orzeczenie nr [...], w którym rozpoznała: 1. [...] - § 62 pkt 2, § 34 pkt 6, 2. [...] - § 53 pkt 1, 3. [...] - § 38 pkt 1 i na tej podstawie zaliczyła skarżącą do kategorii zdrowia D – zał. nr 2, grupa I – niezdolna do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju. Organ podał, iż stwierdzone na podstawie wykonanych badań rozpoznanie zawarte w pkt 1 orzeczenia powoduje niezdolność do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju, na podstawie wykazu stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. Orzeczono nadto, iż schorzenia wymienione w pkt 1, 2, 3 nie pozostają w związku ze służbą wojskową. W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżąca domagała się, aby z uwagi na stopień nasilenia schorzenia kręgosłupa została uznana za niezdolną do czynnej służby wojskowej również w czasie mobilizacji i wojny. Orzeczeniem z [...] września 2014 r. nr [...] Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w W. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W jego uzasadnieniu organ przypomniał, że wojskowe komisje lekarskie, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, orzekając o zdolności do czynnej służby wojskowej zobowiązane są do ścisłego stosowania obowiązujących przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Organ odwoławczy ocenił, że RWKL w W. przeprowadziła rzetelnie badania diagnostyczne i konsultacje specjalistyczne, czego skarżąca nie neguje, na podstawie których ustaliła rozpoznanie podane w orzeczeniu. Rozpoznanie ad. pkt 9.1 orzeczenia zostało ustalone w oparciu o badanie MR kręgosłupa lędźwiowego z [...] marca 2013 r., badania MR kręgosłupa odcinka piersiowego z [...] marca 2014 r. oraz konsultacje ortopedyczną i neurologiczną. Zdaniem CWKL komisja prawidłowo zastosowała do postawionego rozpoznania paragraf 62 pkt 2, zgodnie z którym przewlekłe zespoły bólowe korzeniowe, korzeniowo-nerwowe, splotów nerwowych, nerwobóle i zapalenie pojedynczych lub licznych nerwów z częstymi zaostrzeniami i objawami przedmiotowymi, gdyż jak wynika z dokumentacji medycznej u skarżącej nie występują objawy ubytkowe znacznie upośledzające sprawność ustroju wymagające zakwalifikowania rozpoznanego schorzenia ad. pkt 9.1 orzeczenia do paragrafu 62 pkt 3, czego następstwem byłoby ustalenie kategorii E – trwale i całkowicie niezdolna do czynnej służby wojskowej, w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Przeprowadzone przez komisję postępowanie diagnostyczne i uzyskane wyniki są wiarygodne i przekonujące, w pełni uzasadniają postawione rozpoznania kliniczne. Dlatego w opinii zespołu orzeczniczego CWKL nie było potrzeby przeprowadzania dalszych konsultacji czy obserwacji szpitalnej. W skardze na powyższe orzeczenie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zarzucając zastosowanie niewłaściwego punktu § 34 rozporządzenia MON z 25 czerwca 2004 r. W ocenie skarżącej zaskarżone orzeczenie nie odpowiada stanowi faktycznemu w zakresie § 34 pkt 6 ww. rozporządzenia, gdyż choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa znacznie upośledza sprawność ustroju i dlatego winna być zakwalifikowana do pkt 7 tego paragrafu. Jednocześnie skarżąca podniosła, że CWKL w swoim orzeczeniu odniosła się do § 62 pkt 2, który jest zgodny ze stanem faktycznym, a w żadnym zakresie nie odniosła się do § 34 pkt 6. Wybór tego punktu, a nie pkt 7 nie został uzasadniony, a zdaniem skarżącej odzwierciedla on w sposób właściwy jej stan zdrowia. Na rozprawie 22 września 2015 r. skarżąca oświadczyła, że złożona przez nią skarga odnosi się jedynie do tej części orzeczenia, która rozstrzyga o kategorii zdolności do służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że wojskowe komisje lekarskie stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach, w tym również decyzje w sprawach zdolności do służby wojskowej ze względu na stan zdrowia. Dlatego też do tego rodzaju decyzji odnoszą się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 2114/97 – Lex 47973, wyrok NSA z 16 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Gd 1655/95, OSP z 1997 r. Nr 7-8, poz. 135 i inne). Tym samym w zakresie nienormowanym przepisami szczegółowymi do postępowania w sprawach tego rodzaju mają zastosowanie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ogólne zasady postępowania administracyjnego. Rozstrzyganie o zdolności do służby wojskowej odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami dwuinstancyjnego toku orzecznictwa o charakterze sformalizowanym i z zagwarantowaniem czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), a decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 K.p.a.). Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 K.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. niepublikowany wyrok NSA z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe, dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i – na podstawie art. 140 K.p.a. – organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Centralna Wojskowa Komisja Lekarska. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy oraz z wyrażonym w art. 8 K.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Zobowiązany jest bowiem do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Rola organu odwoławczego nie może się więc ograniczać do funkcji "rewizyjnej". Skuteczne wniesienie środka odwoławczego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ II instancji. Oznacza to, że od tej chwili staje się on odpowiedzialny za ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że wydane przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską orzeczenie, będące decyzją administracyjną, zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego w zakresie wskazanych powyżej przepisów, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca w wyniku procesu orzeczniczego przeprowadzonego przed komisjami lekarskimi została uznana za niezdolną do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju. Na zakwalifikowanie skarżącej do kategorii D wpływ miało rozpoznanie przewlekłego zespołu bólowego korzeniowego szyjnego oraz lędźwiowo-krzyżowego w przebiegu zmian zwyrodnieniowych oraz dyskopatii odcinaka [...]. Rozpoznanie to organ zakwalifikował do rozdziału VIII rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. – szyja, klatka piersiowa i kręgosłup - § 34 pkt 6 – choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa upośledzająca sprawność ustroju i do rozdziału XV – układ nerwowy - § 62 pkt 2 – przewlekłe zespoły bólowe korzeniowe, korzeniowo-nerwowe, splotów nerwowych, nerwobóle i zapalenie pojedynczych lub licznych nerwów z częstymi zaostrzeniami i objawami przedmiotowymi. W ocenie skarżącej stan jej zdrowia odpowiada opisanemu w § 62 pkt 2 ww. rozporządzenia i w tym zakresie skarżąca nie kwestionuje zakwalifikowania jej do kategorii D. Podważa natomiast przyporządkowanie schorzenia kręgosłupa do pkt 6 § 34 ww. rozporządzenia, opisując swój stan zdrowia w tym zakresie i wywodząc, iż odpowiada on pkt 7 § 34 tego rozporządzenia, jako znacznie upośledzający sprawność ustroju. Zmiana kwalifikacji z pkt 6 na pkt 7 § 34 rozporządzenia jest o tyle istotna, że pociąga za sobą zmianę kategorii zdolności do służby wojskowej z kategorii D – niezdolny do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju na kategorię E – trwale i całkowicie niezdolny do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Organ odwoławczy, mimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do błędów w zakresie ustaleń faktycznych, a dotyczących zaawansowania choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa, do zarzutów tych nie odnosi się w jakikolwiek sposób. Zaprezentowanie stanowiska przez organ odwoławczy we wskazanej mierze jest tym bardziej istotne, gdy zważy się, że orzeczenie RWKL w W. również tej kwestii nie rozwija. Poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania i brak wyjaśnienia, dlaczego stan zdrowia skarżącej należy zakwalifikować do pkt 6 a nie do pkt 7 § 34 rozporządzenia, co w istocie doprowadziłoby do zmiany przydzielonej jej kategorii zdolności do służby wojskowej, zaskarżone orzeczenie w istocie uchyla się spod kontroli Sądu i nosi cechy rozstrzygnięcia arbitralnego. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż organ administracji winien wydać je po rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego zewnętrznym wyrazem winno być odniesienie się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do treści wszystkich środków dowodowych i wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych odnośnie prawidłowości ustaleń, dotyczących stanu jej zdrowia i wpływu tegoż stanu na zdolność do służby wojskowej. Dopiero poznanie pełnego, odnoszącego się do kwestii istotnych w sprawie, orzeczenia organu, pozwoli Sądowi na zbadanie jego legalności. Nie jest wszak dopuszczalne, aby sąd administracyjny mógł orzec o należnej skarżącemu kategorii zdolności do zawodowej służby wojskowej, albowiem sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie zastępuje administracji publicznej w załatwianiu spraw należących do jej właściwości. Przy ponownym rozpoznaniu CWKL uwzględni powyższe uwagi i po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia, orzeczenie to uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.