II SA/Wa 2106/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 października 2023 r. B. D. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny, przystępując do rozpoznania skargi, bada w pierwszej kolejności czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli Sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z ww. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Na podstawie art. 58 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1), czyniąc to postanowieniem, a może to uczynić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Pozytywne określenie właściwości sądów administracyjnych oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania (zaniechania) organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 P.p.s.a. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Punkty 5 i 6 art. 3 § 2 P.p.s.a. przewidujące kognicję sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gmin (miast), jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.), do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje nie tylko uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), lecz także uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Analiza zarówno art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g., prowadzi do wniosku, że dla stwierdzenia kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy (przez który należy rozumieć także organ jednostki pomocniczej gminy), które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, czy uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08; CBOSA). Przedmiotem skargi w sprawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2023 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu m. st. Warszawy poprzez wynajęcie zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w W.. Uchwała ta została podjęta w związku z wnioskiem skarżącej o uregulowanie tytułu prawnego do wskazanego lokalu po śmierci najemcy. Podstawę prawną stanowiska Zarządu Dzielnicy stanowił § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2019 r. poz. 14836 ze zm.). Zgodnie z nim, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która za pisemną zgodą Miasta lub na podstawie odrębnych przepisów była uprawniona do zamieszkiwania i nieprzerwanie zamieszkuje w tym lokalu, jeżeli najemca lub były najemca zmarł, a osoba, która pozostała w lokalu nie wstąpiła w najem na podstawie art. 691 kodeksu cywilnego. Zarząd Dzielnicy[...], stwierdziwszy, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu stanął na stanowisku, że wniosek skarżącej o najem lokalu po śmierci najemcy oraz z uwagi na brak jednoznacznych dowodów potwierdzających stałe i nieprzerwane zamieszkiwanie z najemcą, nie może być zakwalifikowany do realizacji. Będący podstawą stanowiska Zarządu Dzielnicy § 18 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. nie odnosi się do kwestii umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, bądź odmowy takiego zakwalifikowania. Stanowi natomiast regulację dopuszczającą możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego (konkretnego) lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma elementów publicznoprawnych. Co za tym idzie, uchwała podjęta na podstawie takiego przepisu ma charakter oświadczenia woli, a tym samym nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (zob. też powołane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6561/21 dotyczące § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r., a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3210/21, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2557/19, z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2214/19, z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12 dotyczące zawierającego podobną regulację § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy; orzeczenia niepublikowane; ostatnie dwa z wymienionych dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.