II SA/Wa 2107/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant: Anna Siwonia po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej zmiany decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] Starosta Powiatu w S. odmówił przyznania K. T. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] maja 2002r. nr [...], Wojewoda [...]utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2003r. K. T. wystąpił o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2002r. nr [...] w trybie art. 154 kpa. Podał, że wyłączną przyczyną odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego było pobieranie renty z tytułu niezdolności do pracy. Świadczenie rentowe zostało przyznane do 31 grudnia 2001r., a zatem organ zatrudnienia, badając sprawę zasiłku przedemerytalnego po tej dacie, powinien przyznać zasiłek, skoro ustała przyczyna odmowy podniesiona w decyzjach. W dniu 1 stycznia 2002r. spełniał warunki do uznania go za osobę bezrobotną, a zatem zasiłek przedemerytalny powinien być mu przyznany właśnie od tej daty. Decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił zmiany wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] maja 2002r. nr [...]. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, który decyzją z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi, jaką K. T. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 19 listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt II SA 4648/03 oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. W dniu [...] maja 2005r. K. T. skierował do organu zatrudnienia wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003r. nr [...]. Jako podstawę prawną wznowienia wskazał przepis art. 145a § 1 kpa. Podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2005r. sygn. akt K 19/02 orzekł o niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których odmówiono mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, dlatego też uzasadnionym jest wznowienie postępowania w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Minister Gospodarki i Pracy wznowił postępowanie prowadzone w sprawie K. T., zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, we wniosku zaś powołano się na przepis art. 145a kpa i wyrok TK z dnia 30 marca 2005r. sygn. akt K 19/02, toteż w celu ustalenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia, należało je wznowić na podstawie art. 145a w związku z art. 148 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 145a w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] z uwagi na fakt, iż powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma w sprawie zastosowania i nie wpływa na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Minister wskazał, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do uchylenia decyzji objętej wnioskiem wznowieniowym, gdyż pozostaje bez wpływu na tę decyzję. K. T. nie nabył prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy. Nie mógł więc być uznany za osobę bezrobotną. K. T. zwrócił się do Ministra Gospodarki i Pracy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do kilku stereotypowych zdań. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że wyrok TK nie ma zastosowania w sprawie, gdyż przyczyną odmowy prawa do zasiłku przedemerytalnego nie była przyczyna, dla której stwierdzona została niekonstytucyjność części przepisu odnosząca się do zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy, tylko posiadanie innego uprawnienia – renty, które stanowiło przeszkodę do nabycia statusu bezrobotnego, a w rezultacie i samego zasiłku przedemerytalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. T. podniósł, że organy zatrudnienia dokonały błędnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez przyjęcie, że treść tego przepisu obejmuje zarówno osoby pobierające rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jak i osoby, którym przyznano rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zdaniem skarżącego, z przepisu tego nie da się wyprowadzić takiego wniosku, który pozwalałby przyjąć, że osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezdolną do pracy, a tym samym wykluczoną z grona bezrobotnych, bo w istocie częściowa niezdolność do pracy powoduje, że osoba nie może podejmować tylko niektórych zajęć. Jedynie osoba całkowicie niezdolna do pracy nie może być zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Skoro więc w jego przypadku organy miały do czynienia z sytuacją tylko częściowej niezdolności do pracy, to powinny uznać go za osobę bezrobotną i w konsekwencji przyznać prawo do zasiłku przedemerytalnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej (po dokonanej zmianie nazwy organu) wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania rzeczą organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Jeżeli termin został zachowany właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1 kpa), względnie odmowy wznowienia (art. 149 § 3 kpa). Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia możliwe jest wtedy, gdy: - podanie o wznowienie postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego, - w podaniu o wznowieniu postępowania nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie o wznowienie postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 kpa: - po pierwsze ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości określonych w art. 145 § 1 kpa lub 145a § 1 kpa, - po drugie, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Usunięcie wątpliwości poprzez ustalenie, czy w danej sprawie występują podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa i art. 145a § 1 kpa może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 kpa. Przeprowadzenie tej fazy postępowania następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. K. T. swój wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oparł o art. 145a § 1 kpa, wedle którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jako przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania powołał fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 marca 2005r. sygn. akt K 19/02. Przewidziana w art. 145a kpa możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, stanowi tryb weryfikacji (wzruszenia) takiej decyzji. Inicjatywa w tym zakresie należy do strony. Jest to autonomiczna i samoistna podstawa, zupełnie niezależna od tych zawartych w przepisie art. 145 § 1 kpa. Wniosek strony o wznowienie postępowania z powołaniem się na tę podstawę może być składany w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005r. sygn. akt K 19/02 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 12 kwietnia 2005r. i z tą datą orzeczenie to weszło w życie. Skarżący swój wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu [...] maja 2005r. Prawidłowo więc przyjęto, że wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) wprowadził do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasadę, wedle której osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 stycznia 2002r.) zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach (...). W wyroku wydanym w dniu 30 marca 2005r. sygn. akt K 19/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 11 ust. 2 powołanej wyżej ustawy w części, w której zawiera zwrot "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i". Po zmianie zakwestionowanego przez TK zwrotu, przepis art. 11 ust. 2 ustawy zmieniającej otrzymał następujące brzmienie: "osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1 stycznia 2002r.) spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach (...)". Zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r.), zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z kolei art. 37l ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przysługuje na wniosek osobie, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku albo zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniła warunki do ich nabycia. Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2-4. Powyższe wskazuje, że decydująca jest tu data rejestracji. Organ nie może w sposób dowolny zmieniać tej daty. Zarzut K. T., że organy zatrudnienia nie wzięły pod uwagę możliwości przyznania statusu bezrobotnego z dniem 1 stycznia 2002r. należy uznać za całkowicie chybiony. Skarżący w dniu [...] grudnia 2001r. nie spełniał jednego z warunków ustawowych do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, nie spełniał go także po wejściu w życie ustawy zmieniającej, również nowe brzmienie przepisu art. 11 ust. 2 tejże ustawy spowodowane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się skarżący, nie zmieniło jego sytuacji prawnej. Nie ulega wątpliwości, że art. 37j ust. 1 i art. 37k ust. 1 ustawy określają materialnoprawne warunki, których spełnienie uzależnia przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W obu tych przepisach zawarty jest także warunek, aby osoba ubiegająca się o jedno z tych świadczeń spełniała określone w ustawie wymagania do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz miała określone okresy zatrudnienia lub okresy uprawniające do emerytury. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c powołanej ustawy "bezrobotnym" jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g, nieucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub wychowawczego. K. T. w dniu [...] grudnia 2001r., tj. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. (w dniu tym skarżący złożył także wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego), pobierał rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W skardze do Sądu podniósł on, że częściowa niezdolność do pracy nie dawała podstaw organom zatrudnienia do odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Jednak zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Cyt. wyżej przepis mówi, że osobą bezrobotną jest osoba, która nie ma ustalonego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, a zatem taka, która jest gotowa i zdolna do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie. Przepis ten posługuje się zwrotem "renta z tytułu niezdolności do pracy". Nie ulega wątpliwości, że pojęcie "renty z tytułu niezdolności do pracy" jest pojęciem szerszym, aniżeli "renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy". Ustawodawca celowo używa zwrotu "renta z tytułu niezdolności do pracy", gdyż pojęcie to zawiera zarówno przypadek uzyskania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jak i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W obu sytuacjach przysługuje świadczenie rentowe z tytułu rzeczonej niezdolności do pracy. Przypadek pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyłączałby możliwości uzyskania statusu bezrobotnego, gdyby ustawodawca we wspomnianym przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c użył zwrotu "renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy". Tymczasem jego brzmienie jest jednoznaczne i za bezrobotnego nie może być uznany ten, kto uzyskuje rentę z tytułu częściowej, jak i całkowitej niezdolności do pracy. W tej sytuacji skarżącemu nie można było przyznać statusu osoby bezrobotnej, a brak tego warunku uniemożliwiał nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Powyższe wskazuje zatem, że brak było podstaw do wzruszenia decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003r. nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003r. nr [...], odmawiającą zmiany decyzji o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu w S. z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...]). Toteż zarzuty przedstawione w skardze należało uznać za nieuzasadnione. Jednocześnie należy wyjaśnić, że zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu tylko w sytuacji uwzględnienia skargi i tylko wtedy, gdy koszty te w sprawie zostały poniesione. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.