II SA/Wa 2108/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania na listę najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta [...] postanawia: odrzucić skargę H. F. (zwana dalej: "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] (zwany dalej: "Zarządem Dzielnicy") z [...] czerwca 2019r. nr [...], na mocy której utrzymał w mocy uchwałę własną z [...] kwietnia 2019r. nr [...] w sprawie wniosku Skarżącej o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...]. Uchwały te zapadły w związku z wnioskiem Skarżącej o wstąpienie w stosunek najmu konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy – B. K.. W podstawie prawnej ww. uchwał Zarządu Dzielnicy podał m.in. § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009r. nr LVIII/1751/2009 (Dz.U.W.Mazow. z 2009r., Nr 132, poz. 3937, ze zm., zwana dalej: "Uchwałą z 2009r."). Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 P.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego i zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji Sąd administracyjny, przystępując do kontroli działalności administracji publicznej, winien w pierwszej kolejności ustalić, czy akt zaskarżony podlega jego właściwości rzeczowej. Sąd administracyjny, zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu. Zdaniem Sądu sprawa zainicjowana ww. skargą była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, bowiem kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie należy do właściwości Sądu administracyjnego, co wielokrotnie było podkreślane w judykaturze. Warto wskazać, że Rada m.st. Warszawy w ww. Uchwale z 2009r., która stanowiła podstawę prawną ww. uchwał Zarządu Dzielnicy, określiła zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji [...], które w zasadniczej części stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 ww. uchwały, a więc generalnie pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. Ww. uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Organ gminy, rozpatrując wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Bada on bowiem czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z 21 lipca 2008r. sygn. akt I OPS 4/08 uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (dostępna na www.nsa.gov.pl). NSA wskazał, że uchwała ta niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie to nie stanowi zatem oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącej, skierowany do organu gminy, dotyczył wstąpienia Skarżącej w stosunek najmu konkretnie oznaczonego lokalu mieszkalnego po śmierci najemcy – B. K.. Uchwałę rozstrzygającą ten wniosek wydano więc na mocy § 31 ust. 1 Uchwały z 2009r. Przepis ten nie odnosi się do kwestii zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która pozostała w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostała w lokalu po jego opuszczeniu przez najemcę. W konstrukcji uchwała, którą zaskarżyła Skarżąca nie ma elementów publicznoprawnych. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o zawarcie z nią umowy najmu ww. lokalu ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że w ww. uchwale, wydanej w trybie § 31 ust. 1 Uchwały z 2009r. wymieniono osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z których istnieniem powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 31 ust. 1 Uchwały z 2009r. kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. Przepis § 31 ust. 1 Uchwały z 2009r. nie stanowi podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu Zarządu Dzielnicy w zaskarżonej uchwale z [...] czerwca 2019r. nr [...]. Uchwała taka nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji Sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 2499/12, I OSK 2137/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1045/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Powyższe rozważania wskazują, że skarga wniesiona w sprawie nie podlega kognicji Sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie, które nie mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a. Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, mając powyższe na względzie, orzekł, jak w postanowieniu.