II SA/Wa 2109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. o opróżnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż G. G. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] wraz z dwoma córkami. Lokal ten przyznano najpierw jej mężowi, a po jego śmierci zainteresowanej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Decyzją nr [...] Komendant Miejski Policji w P. orzekł o opróżnieniu tego lokalu. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zainteresowana, będąca emerytką po zmarłym funkcjonariuszu Policji, pomimo stosownego wezwania nie uiściła ciążącego na niej tytułem opłat czynszowych za zajmowany lokal długu wynoszącego na dzień [...] sierpnia 2013 r. [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, w myśl którego decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w stosunku do policjanta oraz osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno – rentowych w przypadku, gdy strona pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Zainteresowana od wskazanej wyżej decyzji nie złożyła odwołania, wobec czego orzeczenie stało się prawomocne. Natomiast wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. strona wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] KMP w P , argumentując, że organ orzekający rażąco naruszył przepisy art. 95 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 pkt 3a ustawy o Policji przez ich zastosowanie. Zainteresowana podnosiła, że nadal pozostaje w administracyjnym stosunku najmu, jednak organy Policji nie dokonały spisania umowy najmu, do czego były obowiązane w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754). Nadto strona zarzuciła organowi wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co prowadziło do naruszenia zasady praworządności i w konsekwencji szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] . W uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, że w dacie przydziału zajmowany przez stronę lokal znajdował się w budynku stanowiącym własność Skarbu Państwa i pozostawał w trwałym zarządzie KWP w[...] . Następnie, w 2002 r. nieruchomość wraz z budynkiem i znajdującymi się w niej lokalami została skomunalizowana i stanowi obecnie własność Miasta [...] , przy czym przedmiotowy lokal objęty jest prawem dyspozycji na rzecz KMP w P. Tym samym, w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy przytoczonego już wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lipca 2004 r. Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który nie podzielając podnoszonych zarzutów wskazał, iż jednostka Policji mająca jedynie uprawnienia dysponenta lokalu, nie może nim władać jak właściciel, w konsekwencji też nie posiada kompetencji do zawierania umowy najmu. Podkreślił, że uprawnienia jednostek Policji ograniczają się tylko do wskazania, decyzją administracyjną osoby, z którą właściciel lokalu obowiązany jest zawrzeć umowę najmu oraz podjęcia postępowania egzekucyjnego w przypadkach wskazanych w ustawie. Właściciel lokalu, niezależnie od uprawnień organów Policji, jest władny wypowiedzieć stosunek najmu we własnym zakresie (w niniejszej sprawie to również nastąpiło), czego skutkiem jest ciążący na właściwym organie Policji obowiązek opróżnienia lokalu. W obecnym stanie prawnym, ustawa o Policji na określenie uprawnień organów Policji do lokali mieszkalnych przydzielanych funkcjonariuszom (osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń emerytalnych lub rentowych) posługuje się terminem prawo dyspozycji. Jego treścią jest uprawnienie do wskazywania każdorazowo najemcy lokalu, który nie jest własnością Policji oraz jego opróżniania w trybie administracyjnym. Na lokale mieszkalne dla Policji przeznacza się bowiem lokale stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że stosownie do powoływanych przez stronę przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji, umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zawierało się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Treść tych przepisów, w świetle przytoczonej wyżej argumentacji nie może budzić wątpliwości w zakresie, w jakim przydział lokalu stanowi dopiero podstawę zawarcia umowy najmu, a nie źródło takiego stosunku prawnego. Zatem szczegółowe zasady najmu powinny były zostać określone w treści umowy wiążącej stronę z właścicielem lokalu, a nie w treści decyzji administracyjnej o jego przyznaniu. W tym też świetle, nie można uznać, że zainteresowana nie była obowiązana ponosić opłat czynszowych za zajmowanie przedmiotowego lokalu. Biorąc pod uwagę, że należności czynszowe przekraczały 2 miesięczne opłaty z tego tytułu i KMP w P. uprzedził stronę o zamiarze wydania decyzji opróżnieniowej, nie można czynić zarzutu, że organ rażąco naruszył prawo – art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, względnie działał bez podstawy prawnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. G. zarzuciła powyższej decyzji Komendanta Głównego Policji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie – ponieważ nie było tytułu prawnego do pobierania czynszu najmu w postaci pisemnej umowy najmu zawartej przez wynajmującego (organ Policji lub administratora). Obowiązek zawarcia umowy administracyjnoprawnej najmu lokalu na piśmie wynikał z art. 14 k.p.a. Jeśli nie było podstaw prawnych do pobierania czynszu, to nie można zarzucić skarżącej zaległości czynszowych, 2. § 2 ust. 1, 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754) w związku z art. 14 k.p.a. – poprzez ich niezastosowanie, a z których wynika, iż skarżąca pozostaje nadal w administracyjnoprawnym stosunku najmu lokalu. Tytułem prawnym do pobierania czynszu powinna być pisemna umowa najmu zawarta ze skarżącą na podstawie decyzji o przydziale lokalu, którego do chwili obecnej nie zawarto. Fakt ten potwierdził Komendant Główny Policji w uzasadnieniu decyzji, wskazując, że właściciel lokalu (obecnie Miasto [...]) powinno określić w umowie najmu szczególne zasady najmu, a także wysokość czynszu z zastosowaniem przepisów policyjnych. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a. – ponieważ Komendant Główny Policji nie dopełnił obowiązku stania na straży praworządności i dopuścił aby w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja dotycząca opróżnienia lokalu będącego w dyspozycji Policji bez podstawy prawnej. Nie dopełniono również obowiązku podejmowania wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, błędnie ustalając, że lokal ten przyznano skarżącej po śmierci męża. Natomiast lokal został przyznany stronie w czasie kiedy była czynnie pełniącą służbę policjantką i po rozwodzie z mężem, zrzekł się on prawa do tegoż lokalu na jej rzecz. Powyższe skutkowało tym, że utrzymując w mocy decyzję administracyjną stwierdzenia nieważności nie kierowano się słusznym interesem strony, lecz interesem społecznym, 2) art. 8 k.p.a. – ponieważ nie dopełniono obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej poprzez ustalenie stanu faktycznego w sposób błędny, nie ustalono przepisu prawa uprawniającego do pobierania czynszu bez pisemnej umowy najmu administracyjnoprawnego zastosowano przepis niewłaściwy do decyzji o opróżnieniu lokalu. Nie udowodniono ponad wszelką wątpliwość, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca nieważności decyzji, 3) art. 10 § 1 k.p.a. – ponieważ nie dopełniono obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie informowano o przebiegu postępowania i motywach decyzji odmownej, 4) art. 11 k.p.a. – ponieważ przy wydawaniu decyzji utrzymującej w mocy nie wyjaśniono zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy, co skutkuje tym, że uzasadnienie decyzji jest bardzo ogólnikowe, nie wyjaśnia istotnych kwestii będących przedmiotem decyzji, 5) art. 75 § 1 k.p.a. – ponieważ nie dopełniono obowiązku dopuszczenia jako dowód przepisów rozporządzenia MSW regulujących warunki najmu lokalu, opłacania czynszu, zawierania umowy najmu lokali będących w dyspozycji Policji, pomimo obowiązku ich dopuszczenia. Powyższy przepis wyraźnie określa, że należy po wydaniu decyzji o przydziale lokalu zawrzeć umowę najmu na piśmie, z uwagi na zasadę pisemności w administracji publicznej (art. 14 § 1 k.p.a.). Nadto z przepisu tego wynika, że umowa taka jest tytułem prawnym do pobierania czynszu najmu, gdyż określa jego wysokość, 6) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ rozpatrując sprawą Komendant Główny Policji nie dopełnił obowiązku ponownego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, gdyż nie zastosowano przepisu rozporządzenia MSW regulującego warunki najmu lokali w dyspozycji Policji mimo obowiązku ich zastosowania, 7) art. 107 § 3 k.p.a. – ponieważ w uzasadnieniu błędnie przedstawiono niektóre fakty, nie wskazano dowodów, na których się organ oparł, tj. nie wskazano przepisu prawa, który zezwalał na pobieranie czynszu bez pisemnej umowy najmu zawartej na podstawie decyzji administracyjnej, w ogóle nie ustosunkowano się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Komendanta Głównego Policji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. o opróżnieniu lokalu i zasądzenie kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Stwierdził, iż wskazywane przez stronę przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji odnoszą się wyłącznie do warunków najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa i pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Regulacje te w § 2 i 3 rozporządzenia wskazują tryb nawiązywania najmu oraz określania wysokości opłat czynszowych. Mają one zatem charakter wyjątkowy i nie odnoszą się do lokali pozostających własnością innych podmiotów prawa, a w szczególności jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Na doniosłość tej zasady zwraca się uwagę w doktrynie. "Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego (...). Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (...)" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123). Wyjątki od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymienione są w przepisie art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. i obejmują m.in. stwierdzenie nieważności decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Specyfika powyższego postępowania nadzwyczajnego wyraża się przede wszystkim w tym, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodność z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1, wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" zostało objaśnione w doktrynie oraz orzecznictwie. Przyjmuje się, że występuje ono w przypadku oczywistego i wyraźnego naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, a jego skutków nie można zaakceptować z punktu wymagań praworządności. Przedmiotowa sprawa prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekającej o opróżnieniu i opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zajmowanego przez G. G. Okoliczności ta determinowała rozważania dotyczące możliwości zastosowania przepisu art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w stanie faktycznym tej sprawy. Treść wskazanego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości co do jego rozumienia. Zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 4, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 wydaje się jeżeli policjant jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Powyższa regulacja dotyczy również osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Skarżąca nie kwestionowała w postępowaniu administracyjnym dotyczącym opróżnienia lokalu, iż pozostawała w zwłoce z zapłatą czynszu na dzień [...] sierpnia 2013 r. w kwocie [...] zł. Z akt administracyjnych wynika, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte, po bezskutecznym wezwaniu skarżącej pismem z dnia [...] maja 2013 r. do uregulowania zaległych należności wynoszących na dzień [...] marca 2013 r. kwotę [...] zł, w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. Z akt wynika ponadto, iż Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych pismem z dnia [...] października 2012 r. dokonał wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] wobec niezapłacenia przez G. G. zaległego czynszu, ze skutkiem na dzień [...] listopada 2012 r. Powyższe przeczy twierdzeniom skarżącej o braku tytułu prawnego do pobierania czynszu w postaci umowy najmu. Tym samym nie sposób przyjąć, iż decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Niezasadny jest też zarzut skarżącej naruszenia przez organ przepisu § 2 ust. 1, 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1754), gdyż powyższa regulacja dotyczy lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach będących własnością Skarbu Państwa pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji. Natomiast w sprawie organ wyjaśnił, iż przedmiotowy lokal znajduje się w budynku, który od 2002 r. stanowi własność Miasta[...] , z prawem dyspozycji na rzecz KMP w P. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.