II SA/Wa 2110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 219 k.p.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) oraz a contrario § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148) oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmówił ponownie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., nr 86, poz. 734 ze zm.). Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. R. W. zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie w trakcie pełnienia służby w [...] Straży Granicznej czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Do wniosku dołączył kopie rozkazów personalnych, z których wynikało, że z dniem [...] czerwca 2007 r. został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej. Na wezwanie organu, wnioskodawca w piśmie z [...] lutego 2017 r. podał, że w związku z rozkazem personalnym Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego nr [...] jego zwolnienie ze służby nastąpi w maju 2017 r. W związku z tym żądane zaświadczenie będzie potrzebne wnioskodawcy do przedłożenia we właściwym organie emerytalnym w postępowaniu o ustalenie wysokości przyszłej emerytury. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej odmówił R. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przesłanki dopuszczalności wydania zaświadczenia zostaną spełnione dopiero po zwolnieniu R. W. ze służby, gdyż na ten moment nie ma on interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia, a nie istnieje przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia okresów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. W. wniósł o uznanie, iż doszło do obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. w wyniku przyjęcia rażąco błędnej interpretacji przez organ administracji publicznej. Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ponownie odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia podtrzymał wcześniejszą argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2017 r. nr [...]. R. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 604/17 uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na dostrzeżone naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci wydania postanowienia przez pracownika, który – zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. – podlegał wyłączeniu. Autorem obu postanowień wydanych w sprawie był bowiem Dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Straży Granicznej – K. G. W następstwie powyższego wyroku Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 w zw. z art. 149 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku R. W. o wydanie zaświadczenia. Następnie zaś postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej odmówił R. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazując w uzasadnieniu, że choć wnioskodawca został już ze służby zwolniony, to wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści jest niemożliwe z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez niego służby w szczególnych warunkach. Na skutek złożonej skargi przez R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 303/18, uchylił zaskarżone postanowienie Komendant Główny Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 604/17, uchylone zostało postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia organu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], które pozostało w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, organ zobowiązany był jedynie do usunięcia stwierdzonego przez Sąd uchybienia proceduralnego polegającego na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W związku z powyższym, organ niezasadnie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o wznowieniu postępowania, które nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. W tym stanie rzeczy postanowienie to należało usunąć z obrotu prawnego na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd zaznaczył jednocześnie, że organ, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony od postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, Komendant Główny Straży Granicznej w wyniku rozpoznania wniosku R. W. z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2018 r. odmówił ww. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że ponowna analiza materiałów sprawy prowadzi do ostatecznego wniosku, że na czas analizy wniosku nie pojawiły się żadne nowe okoliczności i fakty potwierdzające żądanie zainteresowanego. Nie zmienia się również aktualna sytuacja zawodowa ww., gdyż pomimo złożonego wniosku o zwolnienie ze służby, pełni on nadal służbę w Służbie [...]. Dlatego też, nadal pozostaje aktualna argumentacja organu, zawarta w postanowieniu Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Dopiero po zwolnieniu R. W. do rezerwy i po zainicjowaniu we właściwym organie emerytalno-rentowym postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego (jego wysokości) możliwym będzie podjęcie przez organ analizy wniosku. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W. zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania tj. art. 217 § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 218 § 2 K.p.a. i art. 220 § 1 K.p.a. w związku z przepisem materialnym - § 14 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. poprzez odmowę wydania zaświadczenia. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego i zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej oparł zaskarżone postanowienie na błędnych dowodach, że dalej jest on funkcjonariuszem Służby [...], podczas gdy [...] listopada 2017 r. strona informowała organ, że od [...] maja 2017 r. jest emerytem. Ponadto skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wcześniejszej skardze, w sprawie której wydano wyrok z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 303/18. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, że jest związany poleceniami zawartymi w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 604/17 oraz sygn. akt II SA/Wa 303/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży granicznej nr [...] z dnia [...] września 2018 r. wydane zostało w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 303/18 postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz wcześniejszego postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wznawiającego postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia. Wyrok ten zapadł natomiast w następstwie niewykonania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 604/17. Przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2017 r. stwierdził, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wydane zostało z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż wydane zostało przez tę samą osobę, która wydała w tej sprawie, działając z upoważnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej, wcześniejsze postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Dlatego też z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd wyeliminował to postanowienie z obrotu prawnego nie odnosząc się do meritum sprawy. Organ w wykonaniu powyższego wyroku zobowiązany był zatem do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] z uwzględnieniem okoliczności, że Dyrektor Biura [...] KGSG K. G. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podlega wyłączeniu z mocy prawa od udziału w tym postępowaniu. Komendant Główny Straży Granicznej w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147 w zw. z art. 149 K.p.a., wydał jednak w dniu [...] listopada 2017 r. postanowienie nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie z wniosku R. W. o wydanie zaświadczenia, a następstwie w ramach wznowionego postępowania wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. postanowienia nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że z informacji przekazanych przez Wojskowe Biuro Emerytalne w [...] wynika, iż R. W. rozkazem personalnym nr [...] Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2016 r. został zwolniony z dniem [...] maja 2017 r. ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i od [...] czerwca 2017 r. pobiera emeryturę policyjną. Organ stwierdził jednocześnie, iż w sprawie brak jest materiałów i dokumentów służbowych, które wskazywały na pełnienie przez R. W. służby w Straży Granicznej w realiach zagrożeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Na skutek skargi wniesionej przez R. W. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 303/18 uchylił zarówno zaskarżone postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], jak i wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, iż organ w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. zobowiązany był do ponownego rozpoznania wniosku R. W. z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie było natomiast podstaw do wznawiania postępowania w tej sprawie, gdyż wcześniejsze postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zostało wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego. W następstwie powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 303/18 Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany był zatem do rozpoznania wniosku R. W. z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ten wniosek Komendant Główny Straży Granicznej zobowiązany był jednak uwzględnić istotną zmianę okoliczności faktycznych jaka zaistniała po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., gdyż z Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. organ uzyskał informację, że R. W. rozkazem personalnym nr [...] Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2016 r. został zwolniony z dniem [...] maja 2017 r. ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i od [...] czerwca 2017 r. pobiera emeryturę policyjną. Komendant Główny Straży Granicznej, w następstwie rozpoznania wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymał natomiast stanowisko wyrażone we wcześniejszym postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w wydaniu żądanego zaświadczenia, gdyż pełni on nadal służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Dlatego też, nadal pozostaje aktualna argumentacja organu, zawarta postanowieniu Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Dopiero po zwolnieniu R. W. do rezerwy i po zainicjowaniu we właściwym organie emerytalno-rentowym postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego (jego wysokości) możliwym będzie podjęcie przez organ analizy wniosku. Powyższe stanowisko nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ w sprawie materiale dowodowym (karty - 50-52 akt), z którego wynika, że R. W. został zwolniony z dniem [...] maja 2017 r. ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i od [...] czerwca 2017 r. pobiera emeryturę policyjną. Dlatego też na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2018 r. miał on niewątpliwie interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Tym samym organ był zobowiązany do merytorycznego odniesienia się do jego wniosku, a nie powoływania się na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ zajął wprawdzie stanowisko, iż w sprawie brak jest materiałów i dokumentów służbowych, które wskazywały na pełnienie przez R. W. służby w Straży Granicznej w realiach zagrożeń, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może konwalidować braków zaskarżonego rozstrzygnięcia organu . Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie zatem do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., z uwzględnieniem okoliczności, że R. W. został zwolniony z dniem [...] maja 2017 r. ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i od [...] czerwca 2017 r. pobiera emeryturę policyjną, a zatem posiada interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia. Organ powinien mieć jednocześnie na względzie, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 K.p.a.) co oznacza, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma zastosowanie art. 138 § 1 K.p.a., nie mają natomiast zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, tj. art. 129 § 1, art. 132, art. 136 in fine oraz art. 138 § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.