II SA/Wa 2110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. K. (dalej także jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej także: "organ", "MI") z [...] lipca 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. K. zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem wysłanym e-mailem w dniu [...] kwietnia 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji: - na jakiej podstawie prawnej Ministerstwo Infrastruktury skreśliło z prowadzonej przez [...] rzeczoznawcę M.S. oraz - przesłanie decyzji administracyjnej uzasadniającej skreślenie M. S. z [...]. Pismem z [...] maja 2019 r. [...] wnioskodawca został poinformowany stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o nowym terminie załatwienia sprawy - do dnia [...] maja 2019 r. oraz przyczynie niniejszego opóźnienia. W dniu [...] maja 2019 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, że M. S. jest osobą fizyczną, której przysługuje prawo do prywatności, w związku z wpisaniem na listę rzeczoznawców samochodowych uzyskał jedynie uprawnienia do wydawania opinii, o których mowa w art. 66a ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 66a ust. 3 oraz art. 79 ust. 4 pkt 3 i art. 81 ust. 13 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.), a także art. 39g ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.). Wpisany na ww. listę rzeczoznawca nie pełni funkcji publicznej. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie art. 79a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw transportu prowadzi listę i ewidencję rzeczoznawców samochodowych. Zgodnie zaś z art. 79a ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym na liście rzeczoznawców umieszcza się imię i nazwisko rzeczoznawcy samochodowego oraz jego numer identyfikacyjny. Skreślenie z listy rzeczoznawcy samochodowego następuje na podstawie art. 79a ust. 7 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Minister Infrastruktury uznał, że w niniejszej sprawie należy zastosować ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonując powyższej oceny organ uwzględnił zakres danych jakie w świetle art. 79a ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym minister właściwy do spraw transportu ma obowiązek podawać, fakt, że M. S. jest osobą fizyczną, której przysługuje prawo do prywatności, a także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że M. S. jest wpisany na listę biegłych sądowych prowadzoną przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...]. Przytoczyła również wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2011 r. sygn. akt [...],[...] nr [...] poz. [...], wskazujący, że biegły sądowy jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Jednocześnie skarżący podniósł, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] poinformował go, iż biegły sądowy M. S. przy ubieganiu się o wpis na listę biegłych sądowych przedłożył zaświadczenie o wpisie na listę rzeczoznawców samochodowych oraz certyfikat nr [...]. W związku z tym, w ocenie wnioskodawcy, biegły M. S. pełni funkcję publiczną, na którą został powołany m.in. na podstawie wpisu na listę rzeczoznawców samochodowych. A zatem jego prawo do prywatności nie podlega ograniczeniu w stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Strona wniosła o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej. Powtórzył, że kwestie związane z wpisem na listę rzeczoznawców samochodowych reguluje art. 79a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zakres danych jakie minister właściwy do spraw transportu ma obowiązek podawać w ramach dokonywania wpisu na listę rzeczoznawców określa art. 79a ust. 4 tej ustawy. Następnie organ zauważył, że kwestie związane z wpisem na listę biegłych sądowych oraz uprawnieniami biegłego sądowego reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 52) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. poz. 133). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych, biegłym może być ustanowiona osoba, która udokumentuje posiadanie wiadomości specjalnych w danej gałęzi nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, a także innej umiejętności, dla której ma być ustanowiona. Ocena, czy posiadanie wiadomości specjalnych zostało dostatecznie wykazane, należy do prezesa sądu okręgowego. W tym też zakresie, informacji publicznej udzielić może prezes właściwego sądu okręgowego. Organ stwierdził, że w świetle powyższych przepisów rzeczoznawca samochodowy oraz biegły sądowy posiadają różny i niezależny od siebie zakres uprawnień do wydawania opinii oraz pełnią niezależne od siebie funkcje. Zauważył, że osoba fizyczna uzyskując wpis na listę rzeczoznawców samochodowych uzyskuje uprawnienia do wydawania opinii, o których mowa w art. 66a ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 66a ust. 3 oraz art. 79 ust. 4 pkt 3 i art. 81 ust. 13 P.r.d, a także art. 39g ust. 5 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, nie pełni ona natomiast funkcji publicznej. Informacje związane z prywatną osobą fizyczną, które uzyskała wpis na listę na rzeczoznawców samochodowych (lub skreślenie z tej listy), posiadane przez Ministerstwo Infrastruktury w ramach prowadzonego postępowania w tym zakresie, nie mają związku z pełnieniem przez tę osobę funkcji biegłego sądowego. Dlatego też organ uznał, że minister właściwy do spraw transportu nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania związanego z działalnością osoby będącej biegłym sądowym. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 9 sierpnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z [...] lipca 2019 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa tj. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 -2, art. 5 ust. 2 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4) tiret 1 u.d.i.p. przez niezasadne stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Podniósł m.in., że decyzja organu o skreśleniu rzeczoznawcy z listy jest aktem administracyjnym oraz, że ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Skarżący podniósł, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z [...] czerwca 2019 r. wyraźnie wskazał, że ww. rzeczoznawca pełni funkcję publiczną biegłego sądowego z zakresu rekonstrukcji wypadków drogowych, na którą został powołany m.in. w oparciu o wpis na listę rzeczoznawców samochodowych prowadzoną przez Ministerstwo Infrastruktury. Zauważył, że informacje te zostały podane jako fakty ze wskazaniem źródeł ich pochodzenia, którymi jest dostępna w internecie lista biegłych sądowych prowadzona przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] oraz pismo, które otrzymał od prezesa ww. sądu. W ocenie skarżącego, fakt pełnienia przez M. S. funkcji biegłego sądowego stanowi oczywistą przesłankę prawną wyłączającą ograniczenie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazał m.in., że ustawa – Prawo o ruchu drogowym określa zakres informacji udostępnianych o rzeczoznawcy samochodowym. Nadto – w opinii organu – rzeczoznawca samochodowy nie pełni funkcji publicznej, a jedynie na podstawie ww. ustawy oraz ustawy o transporcie drogowym może wydawać określone w tych przepisach opinie. Tym samym należało zastosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ograniczyć prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej jaką jest M. S. Organ zauważył także, że przepisy dotyczące biegłych sądowych uregulowane są w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych, a udzielenie informacji na temat warunków powierzenia i wykonywania funkcji biegłego sądowego leży w kompetencji prezesa sądu okręgowego, o czym skarżący został poinformowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając skargę według ww. kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. W art. 2 ust. 1 u.d.i.p zagwarantowano prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. wynika ponadto, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tak zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Powołany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej. Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Za bezsporne w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Powyższego nie kwestionuje nawet sam organ - w przeciwnym bowiem razie nie wydałby na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sporne natomiast jest czy organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na to, że rzeczoznawca samochodowy M. S. jest osobą fizyczną, której przysługuje prawo do prywatności. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że bardzo wątpliwe jest prawo do prywatności ww. osoby, skoro była ona na liście rzeczoznawców samochodowych prowadzonej przez [...]. Taki rzeczoznawca samochodowy ma bowiem pewien wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak zauważył sam organ w odpowiedzi na skargę, przedłożenie zaświadczenia potwierdzającego wpis na listę rzeczoznawców samochodowych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym potwierdza uprawnienia takiej osoby do: - wydawania opinii dla potrzeb postępowania administracyjnego w przedmiocie nadania cech identyfikacyjnych pojazdu, - uznawania pojazdu mającego co najmniej 25 lat za unikatowy lub mający szczególne znaczenie dla udokumentowania historii motoryzacji – co umożliwia powtórną rejestrację pojazdu - wydawania opinii na potrzeby badań technicznych, w przypadku trudności w ustaleniu parametrów pojazdu - wydawania dokumentu potwierdzającego spełnienie odpowiednich wymagań technicznych przez pojazdy samochodowe stosownie do zakresu prowadzonego szkolenia, załączanego przez przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia na potrzeby uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Tym samym, stwierdzić należy, że taki rzeczoznawca samochodowy sprawuje jednak funkcje związane z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub też jego działalność publiczna łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest zaś każda osoba, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Powyższe z kolei oznacza i usprawiedliwia ograniczenie jej prywatności na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć również należy, że organ odmówił skarżącemu przesłania decyzji administracyjnej uzasadniającej skreślenie M. S. z listy Rzeczoznawców Samochodowych [...]. Tymczasem, w świetle przepisów u.d.i.p. nie budzi wątpliwości to, że sama decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną. Prawo dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Decyzja jako akt administracyjny i jednocześnie dokument urzędowy, stanowi informację publiczną również wtedy, gdy zawiera rozstrzygnięcie dotyczące podmiotów innych niż władze publiczne. Jeżeli zaś decyzja taka zawiera tzw. dane wrażliwe, to i tak może zostać udostępniona w formie kserokopii, z której usuwa się takie elementy, np. w drodze anonimizacji. W niniejszej sprawie, organ nie przedstawił Sądowi materiału źródłowego w postaci decyzji administracyjnej uzasadniającej skreślenie M. S. z listy rzeczoznawców [...]. Na podstawie zaś powyższej decyzji można byłoby dopiero dokonać oceny czy żądane przez skarżącego rzeczywiście zawierają takie dane, których udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na ochronę prywatności. Organ nie wykazał też w przekonywujący sposób, że nie jest możliwe ewentualne dokonanie anonimizacji danych chronionych zawartych w przedmiotowej decyzji. Co również istotne, organ nie rozważył nawet w żaden sposób, czy rzeczywiście ujawnienie danych zawartych w decyzji może naruszyć prawo do prywatności ww. osoby. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uzasadnienia obu decyzji organu nie są przekonywujące, a tym samym naruszają art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie podjął też wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył, jak również nie przedstawił Sądowi w całości materiału dowodowego niezbędnego do jej rozpatrzenia. Tym samym, organ naruszył również art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ błędnie także zinterpretował przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do wydania decyzji w sprawie, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skutkiem naruszenia tego przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie było również naruszenie wskazanych wyżej art. 11 (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). W ponownym postępowaniu organ, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, jak również ww. uwagi i wskazania Sądu, po raz kolejny rozpozna wniosek skarżącego. W postępowaniu tym organ winien mieć na uwadze w szczególności to, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP w realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej należy zagwarantować maksymalną jawność, a wszelkie ograniczenia o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP winny zostać stosowane wyjątkowo. Dopiero zaś po uwzględnieniu powyższego organ będzie mógł rozpoznać w prawidłowy sposób wniosek skarżącego. W tym stanie sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a należało orzec jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.