II SA/Wa 2111/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.) Janusz Walawski Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] - oddala skargę. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] września 2009 r., odmawiającą zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008 r. nr [...], którą przyznano M. K. wojskową rentę rodzinną w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: M. K. (urodzona w [...] r.) w dniu 23 czerwca 2007 r. wystąpiła o przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku po swoim mężu, [...] W. K., który zginął w dniu [...] r. w [...] w trakcie pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Wojskowym w Siłach Zbrojnych ONZ. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. przyznał zainteresowanej wojskową rentę rodzinną w drodze wyjątku od dnia 1 czerwca 2008 r. w wysokości najniższej renty rodzinnej w państwie. Od tej decyzji M. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2008 r. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. (data wpływu 30 kwietnia 2009 r.), zmodyfikowanym pismem z dnia 16 lipca 2009 r., M. K. wystąpiła w trybie art. 155 Kpa do Ministra Obrony Narodowej o zmianę decyzji MON z dnia [...] września 2008 r. nr [...] przez przyznanie jej w drodze wyjątku, wojskowej renty rodzinnej w wysokości obowiązującej według przepisów mających zastosowanie po dniu 23 lutego 1998 r. Wskazywała, że przepisy obowiązujące po tej dacie są dla niej korzystniejsze, albowiem uniezależniają prawa do świadczenia po żołnierzach (np. zaginionych w Iraku czy Afganistanie) od wieku i stanu zdrowia osoby uprawnionej. Nadto obecnie przyznane jej świadczenie (556,02 zł netto) jest zdecydowanie niewystarczające na pokrycie podstawowych kosztów utrzymania. Organ decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił zmiany decyzji w żądanym zakresie i następnie w wyniku wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że [...] W. K. w dniu śmierci, tj. [...] r. nie wykonywał zadań służbowych poza granicami państwa, związanych z realizacją celów określonych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Żołnierz został wyznaczony do pełnienia służby poza granicami kraju od dnia 30 kwietnia 1993 r., za jego zgodą, na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 8, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1992 r. w sprawie żołnierzy zawodowych wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa w składzie misji specjalnych organizacji międzynarodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 34, poz. 147). W związku z powyższym M. K. nie nabyła prawa do renty rodzinnej na zasadach i w wysokości określonej w art. 24 pkt 1a i 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm., w brzmieniu po dniu 23 lutego 1998 r.), ale w myśl obowiązującego w dniu 23 czerwca 1994 r. zapisu art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36), który stanowi, że prawo do wojskowej renty rodzinnej z tytułu śmierci lub zaginięcia żołnierza bez względu na przyczyny i miejsce pełnienia służby, ustalane było na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stosownie do zapisu art. 70 wspomnianej ustawy wdowa ma prawo do renty rodzinnej, jeżeli wychowuje dziecko, które nie osiągnęło 16 lat, a jeżeli kształci się w szkole - 18 lat, lub stała się niezdolna do pracy w ciągu 5 lat od zaprzestania wychowywania dziecka. W zakresie możliwości stosowania w niniejszej sprawie art. 155 Kpa, organ wskazał, że przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie ostatecznej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek zawarta w art. 155 Kpa. Przepisy szczególne, na które powołuje się w swoim wniosku zainteresowana obowiązujące po dniu 23 lutego 1998 r., mają zastosowanie tylko do osób, które uprawnienia do ustawowej wojskowej renty rodzinnej nabyły po tej dacie. Ustawodawca, wprowadzając zmiany do art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, poprzez dodanie w tym przepisie pkt 1a i pkt 6, określił jednoznacznie zakres osób uprawnionych do renty rodzinnej i wysokości uposażenia – bez względu na wiek i stan zdrowia – dla małżonków po żołnierzach zawodowych, którzy ponieśli śmierć w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa, związanych z realizacją celów określonych art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Organ wyjaśnił nadto, że członkowi rodziny po zmarłym żołnierzu zawodowym (emerycie, renciście wojskowym), który nie posiada uprawnień do emerytury lub renty z tytułu własnego zatrudnienia, nie może - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie ma niezbędnych środków utrzymania Minister Obrony Narodowej może przyznać rentę rodzinną w drodze wyjątku, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Konstrukcja art. 8 ust. 1 nie przewiduje żadnych kryteriów ustalania wysokości renty rodzinnej przyznanej w drodze wyjątku. Zapis, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, określa jedynie górną granicę, do jakiej świadczenie może być przyznane. Świadczenia w drodze wyjątku mają charakter uznaniowy. Rozpatrując wniosek o świadczenie w drodze wyjątku bada się warunki zdrowotne i materialne. Warunki te jednak nie mają wpływu na wysokość przyznanego świadczenia. W celu konstytucyjnego jednakowego traktowania ubiegających się o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się zatwierdzone wewnętrzne kryteria, zgodnie z którymi wojskowa renta rodzinna w drodze wyjątku przyznawana jest w wysokości najniższej renty rodzinnej w państwie. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie stwierdzono żadnych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę w trybie art. 155 Kpa prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. w zakresie wysokości przyznanej w drodze wyjątku wojskowej renty rodzinnej. Powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wojskowej renty rodzinnej, na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie po dniu 23 lutego 1998 r. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i protokołu 12 do tej Konwencji, poprzez nierówne traktowanie wdów po żołnierzach, którzy zginęli w Iraku czy w Afganistanie po dniu 23 lutego 1998 r., w porównaniu z jej sytuacją – wdowy po żołnierzu, który zginął w [...] w 1994 r. W uzasadnieniu skargi, jak i w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2010 r. wskazywała, że nie można różnicować wojskowych rent rodzinnych przyjmując za kryterium datę 23 lutego 1998 r. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga nie jest zasadna. Organ dokonał prawidłowej wykładni prawa i prawidłowo zastosował przywołane w rozstrzygnięciu normy prawne. Zapis art. 24 pkt 1a i pkt 6 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) dodany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 10, poz. 65) oraz art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 82, poz. 559) - stanowi, że w razie śmierci albo zaginięcia żołnierza w czasie wykonywania zadań służbowych poza granicami państwa, związanych z realizacją celów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.), renta rodzinna przysługuje małżonkowi bez względu na wiek i stan zdrowia w wysokości uposażenia. W myśl art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa użycie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa oznacza obecność jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom. Przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, zgodnie z zawartym w niej zapisem art. 10 są stosowane do żołnierzy i pracowników wojska, którzy w dniu wejścia w życie tejże ustawy pełnili służbę lub wykonywali obowiązki poza granicami państwa na podstawie ustawy z dnia 19 lutego 1998 r. o zasadach użycia Sił Zbrojnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 119), która weszła w życie z dniem 23 lutego 1998 r. Natomiast przepisy ustawy z dnia 19 lutego 1998 r. o zasadach użycia Sił Zbrojnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w 1998 r. miały zastosowanie do żołnierzy Sił Zbrojnych pełniących służbę w dniu jej wejścia w życie (art. 5). Tymczasem, co trafnie wykazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, [...] W. K. w dniu śmierci, tj. w dniu [...] r., nie wykonywał zadań służbowych poza granicami państwa, związanych z realizacją celów określonych w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, lecz wykonywał takie zadania na podstawie obowiązującego w tym czasie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 8, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1992 r. w sprawie żołnierzy zawodowych wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa w składzie misji specjalnych organizacji międzynarodowych (Dz. U. z 1992 r. Nr 34, poz. 147). Zatem do sytuacji skarżącej nie mogły i nie mogą być stosowane przepisy art. 24 pkt 1a i pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 lutego 1998 r. Mają tu zastosowanie przepisy art. 24 tej ustawy, ale w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 czerwca 1994 r. Jednakże kryteriów do uzyskania świadczenia z tego przepisu skarżąca nie spełnia, co wynika nie tylko z argumentacji organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale także z argumentacji decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Z. oraz wyroku Sądu Okręgowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...] i wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Świadczenie, które obecnie skarżącej przysługuje zostało przyznane decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Jest to renta rodzinna w drodze wyjątku, a zatem świadczenie specjalne, przyznawane w specjalnym trybie. Przechodząc z kolei do najistotniejszego aspektu sprawy, wskazać należy, iż żądanie zmiany w trybie art. 155 Kpa powyższej decyzji (przyznającej rentę rodzinną w drodze wyjątku), poprzez zastosowanie regulacji przepisu art. 24 pkt 1a i pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, nie jest możliwe, albowiem, co trafnie zauważył Minister Obrony Narodowej, sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Art. 155 Kpa uniemożliwia zmianę albo uchylenie decyzji ostatecznej, gdy na przeszkodzie stoją przepisy szczególne. Nie można tu zapominać o szczególnym trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Nadto zastosowanie wobec skarżącej przez Ministra Obrony Narodowej wprost art. 24 pkt 1a i pkt 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, nie jest tu także możliwe z przyczyn proceduralnych. Świadczenia z tego tytułu są przyznawane na zasadach ogólnych przez wojskowy organ emerytalny – jako organ administracyjny I instancji, z prawem odwołania zainteresowanego do sądu powszechnego, co wynika z brzemienia art. 2 pkt 1 ppkt c oraz art. 31 ust. 1 i ust. 4 omawianej ustawy. Świadczenia tego, w odróżnieniu od świadczenia z art. 8 (tu wojskowej renty w drodze wyjątku), Minister Obrony Narodowej nie przyznaje. Z kolei Minister Obrony Narodowej przyznając rentę rodzinną w drodze wyjątku, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, może ją przyznać wyłącznie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Określa ona górną granicę, do jakiej świadczenie może być przyznane. W myśl obowiązującego w dniu 23 czerwca 1994 r. zapisu art. 24 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36), prawo do wojskowej renty rodzinnej z tytułu śmierci lub zaginięcia żołnierza bez względu na przyczyny i miejsce pełnienia służby, ustalane było na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 32 Konstytucji RP oraz art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i protokołu 12 do tej Konwencji, poprzez nierówne traktowanie skarżącej w porównaniu z osobami uprawnionymi do wojskowej renty rodzinnej po dniu 23 lutego 1998 r., nie jest trafny. Nierówne traktowanie zachodzi wówczas, gdy w jednym systemie prawnym, obowiązującym w tym samym okresie, stosuje się inne kryteria do danych osób, zaś przyczyny takiego rozróżnienia naruszają podstawowe wartości. W przypadku skarżącej istotnie zastosowano inne przepisy do jej sytuacji i inne stosuje się do wskazywanych przez nią osób, jednakże różnica ta wynika ze zmiany prawa w danym okresie. W zakresie wojskowych rent rodzinnych obowiązywały inne normy w 1994 roku i inne od dnia 23 lutego 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy przy podejmowaniu powyższych decyzji i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.