II SA/Wa 2111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę J.R. w dniu 22 listopada 2013 r. złożył drogą służbową do Szefa Agencji Wywiadu raport o zwolnienie ze służby. Szef Agencji Wywiadu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zwolnił funkcjonariusza ze służby z dniem [...] lutego 2014 r. Rozkaz ten nie wszedł jednak do obrotu prawnego, gdyż wymienionego nie zapoznano z jego treścią. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2014 r. J. R. zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie urlopu wypoczynkowego od 3 lutego 2014 do 3 maja 2014 r. Szef Agencji Wywiadu biorąc pod uwagę ww. wniosek, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zwolnił funkcjonariusza ze służby w Agencji z dniem [...] maja 2014 r., natomiast rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., udzielił mu urlopu wychowawczego od dnia 3 lutego 2014 r. do 3 maja 2014 r. Funkcjonariuszowi w dniu 24 stycznia 2014 r. przedstawiono do zapoznania się rozkaz personalny nr [...] oraz rozkaz personalny nr [...]. Wymieniony potwierdził fakt zapoznania się z rozkazem nr [...], natomiast odmówił potwierdzenia faktu zapoznania się z rozkazem personalnym nr [...]. Wnioskiem z 18 marca 2014 r. J. R. wystąpił do Szefa Agencji Wywiadu o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia go ze służby domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podał, że o rozkazie dotyczącym zwolnienia go ze służby dowiedział się w dniu 5 marca 2014 r. z treści rozkazu personalnego w sprawie urlopu wychowawczego, wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, a nadto, iż został poinformowany o anulowaniu rozkazu zwolnieniowego w związku ze złożonym wnioskiem urlopowym. Postanowieniem niejawnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Szef Agencji Wywiadu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku z dnia 18 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Ww. rozstrzygnięcie nie weszło jednak do obrotu prawnego z uwagi na fakt, że funkcjonariusz nie został zapoznany z jego treścią. Wobec powyższego Szef Agencji Wywiadu jawnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. Nr 267 ze zm.), dalej "Kpa", stwierdził uchybienie do złożenia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podał, iż stosownie do przepisu art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 Kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 210, poz. 2039 ze zm.), funkcjonariusza zapoznaje się z rozkazem personalnym wydanym w sprawach osobowych, do których należy m.in. zwolnienie ze służby w Agencji Wywiadu. Podkreślił też, że jest tylko jedna data doręczenia decyzji lub zapoznania się z nią. Organ wskazał, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem, funkcjonariusz został zapoznany z rozkazem personalnym nr [...] w dniu [...] stycznia 2014 r., jednakże odmówił potwierdzenia zapoznania się z nim. Organ stwierdził również, że w myśl przepisu art. 46 § 1 Kpa, odbierający pismo potwierdza doręczenia pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobą, która odebrała pismo oraz przyczyną braku jej podpisu, o czym stanowi z kolei przepis art. 46 § 2 Kpa. Szef Agencji Wywiadu podniósł, iż funkcjonariusze Agencji Wywiadu, którzy w imieniu organu zapoznali zainteresowanego z przedmiotowym rozkazem, uczynili stosowną adnotację o powyższym zdarzeniu na tym dokumencie, stwierdzając jednocześnie fakt zapoznania go z treścią rozkazu w dniu 24 stycznia 2014 r. oraz wskazując jako przyczynę braku podpisu funkcjonariusza, okoliczność odmowy potwierdzenia przez niego faktu zapoznania się z rozkazem. Ponadto wskazani funkcjonariusze sporządzili również w dniu 24 stycznia 2014 r. notatkę służbową z powyższej czynności. Wobec tego w ocenie organu, upływ ostatniego dnia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpił w dniu 7 lutego 2014 r., natomiast wniosek ten został nadany przez stronę w placówce pocztowej w dniu 19 marca 2014 r. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. R. zarzucił mu naruszenie: 1) art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji niezebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i oparcie się jedynie na dowodach w postaci notatki służbowej A. S. i R. A., co spowodowało błędne ustalenie, iż J. R. zapoznał się z rozkazem personalnym w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Agencji Wywiadu, podczas gdy organ zaniedbał ustalenia w oparciu o monitoring wewnętrzny w budynku Agencji Wywiadu, że rzeczywiste zapoznawanie się z dokumentami przez funkcjonariusza trwało 5-10 minut, a więc wykluczało możliwość dokładnego zapoznania się z trzema rozkazami personalnymi zawierającymi kilka stron każdy, a także nie ustalił dlaczego nie został sporządzony oficjalny dokument z wykonania tych czynności, w szczególności w postaci protokołu z ogłoszenia decyzji; 2) art. 80 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż: - J. R. został zaproszony telefonicznie do zapoznania się z rozkazem zwalniającym go ze służby w Agencji Wywiadu, podczas gdy został telefonicznie zaproszony na zapoznanie się jedynie z rozkazem dotyczącym urlopu Wychowawczego, a na pytanie dotyczące rozkazu zwolnieniowego otrzymał jednoznaczną informację od A. S., iż rozkaz ten został anulowany, - funkcjonariusz rzeczywiście zapoznał się z rozkazem personalnym Uwalniającym go ze służby w Agencji Wywiadu, podczas gdy zapoznał się jedynie z rozkazem dotyczącym udzielenia mu urlopu wychowawczego oraz rozkazem personalnym dotyczącym zwolnienia go ze służby, na którym widniała adnotacja "anulowany". - funkcjonariusz odmówił potwierdzenia zapoznania się z rozkazem personalnym zwalniającym go ze służby w Agencji Wywiadu, podczas gdy potwierdził, zgodnie z rzeczywistością, zapoznanie się tylko z rozkazami, i którymi rzeczywiście się zapoznał w dniu 24 stycznia 2013 r. (powinno być 2014 r.) 3) art. 81 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie za udowodnione, iż zainteresowany zapoznał się z rozkazem personalnym dotyczącym zwolnienia go ze służby, podczas gdy nie miał żadnej możliwości ustosunkowania się do przeprowadzonych dowodów w postaci notatki służbowej A. S. i R. A.; 4) art. 67 § 1 i 2 pkt 5 oraz art. 68 § 1 i 2 Kpa poprzez ich obrazę i zaniechanie sporządzenia protokołu z czynności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy tj. ogłoszenia ustnie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, nieodczytanie tego protokołu i nieprzedstawienie tego protokołu do podpisu; 5) art. 72 § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na sporządzeniu adnotacji z czynności organu, dla którego Kpa wymaga sporządzenia protokołu i potwierdzenia w niej okoliczności, które są niezgodne z rzeczywistością; 6) art. 109 Kpa w zw. z § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przebiegu służby w Agencji Wywiadu w zw. z art. 94 ustawy w zw. z art. 92 Konstytucji poprzez błędną wykładnię norm prawnych zawartych w tych przepisach i w konsekwencji przyjęcie, iż rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów bez wyraźnego ustawowego upoważnienia w tym zakresie może wyłączyć przepisy Kpa w zakresie tak istotnym dla ochrony praw obywateli jak ogłoszenie i doręczenie decyzji administracyjnych, podczas gdy rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w § 3 ust. 3 wprowadza jedynie dodatkowy wymóg spoczywający na organie tj. obowiązek zapoznania strony z decyzją administracyjną, co nie jest tożsame z rezygnacją z obowiązku ogłoszenia i doręczenia decyzji administracyjnej, instytucji uregulowanych w Kpa. Skarżący zarzucił także Szefowi Agencji Wywiadu podejmowane czynności w przedmiocie zwolnienia ze służby z naruszeniem przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących oświadczeń woli. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia do ze służby oraz o stwierdzenie bezskuteczności wszelkich czynności podejmowanych przez organ w sprawie zwolnienia ze służby. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania czynności zwolnienia go ze służby w Agencji wywiadu. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie w zakresie obejmującym postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2014 r. oraz odrzucenie skargi w zakresie obejmującym czynności zwolnienia skarżącego ze służby. W uzasadnieniu podtrzymał w całości swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne, ponadto szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi w części dotyczącej czynności zwolnienia ze służby podniósł, że skarga na wskazane czynności nie należy do właściwości sądu administracyjnego, dopuszczalna jest bowiem jedynie skarga na decyzję o zwolnieniu ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga na postanowienie Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia skarżącego ze służby, bo taki jest przedmiot niniejszej sprawy, oceniana w świetle powyższych kryteriów, nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia (...) uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na treść przepisu art. 127 § 3 Kpa, zgodnie z którym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei stosownie do brzmienia art. 129 § 2 Kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do oceny sposobu doręczenia J. R. rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o zwolnieniu go ze służby w Agencji Wywiadu oraz skuteczności tego doręczenia, w konsekwencji zaś ustalenia daty określającej początek biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 210, poz. 2039 ze zm.), wydane na podstawie art. 94 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), w § 3 ust. 3 stanowi, że funkcjonariusza zapoznaje się z rozkazem personalnym wydanym w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, zwolnienie ze służby w Agencji Wywiadu jest sprawą osobową funkcjonariusza. Natomiast w ust. 4 powołanego rozporządzenia ustawodawca postanowił, że do spraw osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że cytowane rozporządzenie określa szczególny tryb wejścia do obrotu prawnego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, zgodnie z którym przez doręczenie takiego rozkazu rozumie się zapoznanie z nim zwalnianego funkcjonariusza. Tryb ten znajduje swoje uzasadnienie w specyfice służby specjalnej, jaką jest Agencja Wywiadu, charakteryzującej się w szczególności brakiem jawności jej działania, w tym również brakiem jawności danych osobowych jej funkcjonariuszy. Z tego względu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 109 Kpa w zw. z § 3 ust. 3 i 4 wspomnianego rozporządzenia, w zw. z art. 94 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w zw. z art. 92 Konstytucji RP. Kwestie pokwitowania doręczenia reguluje przepis art. 46 Kpa, stanowiący, że odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (§ 1). Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu (§2). Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżącemu w siedzibie Agencji w dniu 24 stycznia 2014 r. przedstawiono do zapoznania się rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu ze służby w Agencji Wywiadu z dniem 5 maja 2014 r. oraz rozkaz personalny nr [...] o udzieleniu mu urlopu wychowawczego od 3 lutego 2014 r. do 3 maja 2014 r. Skarżący potwierdził fakt zapoznania się z rozkazem nr [...] oraz odmówił potwierdzenia zapoznania się z rozkazem nr [...]. Z uwagi na powyższe zastosowano tryb pokwitowania doręczenia rozkazu personalnego nr [...], uregulowany w art. 46 §2 Kpa. Funkcjonariusze, którzy zapoznawali skarżącego z przedmiotowym rozkazem, uczynili na nim stosowną adnotację stwierdzającą fakt zapoznania się skarżącego z rozkazem w dniu 24 stycznia 2014 r. oraz wskazują jako przyczynę braku jego podpisu, odmowę potwierdzenia przez skarżącego zapoznania się z wymienionym rozkazem. Powyższa adnotacja spełnia zatem wymogi art. 46 § 2 Kpa, bowiem określenia koniecznych jej elementów, tj. stwierdzenia daty doręczenia, wskazania osoby, która odebrała pismo oraz przyczyny braku jej podpisu, dokonano w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Niezależnie od tego, funkcjonariusze ci sporządzili w dniu 24 stycznia 2014 r. notatkę służbową z przebiegu czynności zapoznania skarżącego z rozkazami personalnymi nr [...] i [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Całkowicie chybione są w tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 67 § 1 i 2, art. 68 § 1 i 2 oraz art. 72 § 1 Kpa, związane z błędnym przeświadczeniem skarżącego, że rozkaz personalny nr [...] został mu ogłoszony ustnie. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, iż wobec skutecznego zapoznania skarżącego z treścią rozkazu personalnego nr [...], zawierającego również prawidłowe pouczenie co do trybu i terminu wniesienia od niego środka odwoławczego, w dniu 24 stycznia 2014 r., upływ ostatniego dnia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpił w dniu 7 lutego 2014 r. Zatem jego wniesienie poprzez nadanie go w placówce pocztowej w dniu 19 marca 2014 r., nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w przepisie art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Wobec powyższego również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do błędnego ustalenia stanu faktycznego, nie są trafne. Marginalnie należy nadmienić, co uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu, że analogiczne jak w odniesieniu do funkcjonariuszy Agencji Wywiadu rozwiązania w zakresie zapoznania funkcjonariuszy z rozkazami personalnymi, przewidują przepisy rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służy funkcjonariuszy innych służb specjalnych, tj. Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.