II SA/Wa 2115/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), w pkt 1 uchylił rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] (pkt 18) zwalniający plut. E. W. z zawodowej służby wojskowej i przenoszący go do pasywnej rezerwy, w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy "z dniem [...] maja 2023 r." i ustalił nową datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy na dzień [...] sierpnia 2023 r., zaś w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w pozostałej części. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. Dowódca [...] Batalionu [...] wydał polecenie Pełnomocnikowi ds. Ochrony Informacji Niejawnych wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego wobec plut. E. W. W następstwie powyższego Pełnomocnik ds. Ochrony Informacji Niejawnych decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] cofnął stronie poświadczenie bezpieczeństwa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. W konsekwencji Dowódca [...] Batalionu [...] pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych o zwolnienie E. W. z zawodowej służby wojskowej. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych wskazanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2023 r. Nr [...] (pkt 18), działając na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 ze zm.), zwolnił E. W. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do pasywnej rezerwy z dniem [...] maja 2023 r. wskutek cofnięcia żołnierzowi wymaganego poświadczenia bezpieczeństwa. Jak podniósł organ odwoławczy, przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony stronie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 23 maja 2023 r. Następnie E. W. w ustawowym terminie wniósł od niego odwołanie do Szefa Sztabu Generalnego WP, zarzucając, że został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] maja 2023 r. podczas gdy rozkaz personalny z dnia [...] maja 2023 r. uzyskał przymiot ostateczności w dniu [...] czerwca 2023 r. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2023 r. uzyskałby przymiot ostateczności w dniu [...] czerwca 2023 r., niemożliwa byłaby jego realizacja w dniu wykonalności, co w efekcie skutkowało powstaniem w tym zakresie wady rozstrzygnięcia administracyjnego. Również ze względu na treść art. 130 § 1 k.p.a. Dowódca [...] Batalionu [...] nie mógł dokonać w dniu [...] maja 2023 r. zwolnienia podoficera z zawodowej służby wojskowej. W tej sytuacji organ uznał za uprawnione sformułowane przez odwołującego zarzuty. Biorąc powyższe pod uwagę a także w związku z niekwestionowaniem przez stronę treści ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie powodów i podstaw zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, w ocenie organu odwoławczego, uprawnione jest uznanie, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2023 r. w zakresie jego merytorycznej treści jest prawidłowy, co skutkowało dokonaniem jedynie jego częściowego uchylenia w zakresie daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy. E. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, w tym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z punktem 2 rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy, nie jest związany żądaniem strony. Musi rozstrzygnąć sprawę w sposób całościowy i kompleksowy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego skupił się jedynie na treści art. 130 k.p.a., natomiast nie wywiązał się z obowiązku dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Strony, w wyznaczonym przez Sąd terminie, nie sprzeciwiły się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd ocenił jako zasadny postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wynika z niej, że w przypadku gdy strona złoży odwołanie od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, sprawa trafia co do zasady do organu odwoławczego, który jest zobowiązany do rozpoznania jej w całokształcie, niezależnie od postawionych w odwołaniu zarzutów. Postępowanie przed organem odwoławczym nie polega zatem jedynie na zbadaniu zasadności postawionych w odwołaniu zarzutów, lecz konieczne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy ponownego postępowania co do meritum sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania organów obydwu instancji było zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny, tj. wskutek cofnięcia żołnierzowi wymaganego poświadczenia bezpieczeństwa. Istotnie w swoim odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2023 r. skarżący skoncentrował się na kwestii nieprawidłowego ustalenia daty zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej (organ odwoławczy uznał te zarzuty za zasadne). Powyższe w żaden sposób nie oznacza jednak, że Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego był zwolniony z obowiązku dokonania oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o Obronie Ojczyzny, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tym bardziej, że wskazany przepis statuuje fakultatywną przesłankę zwolnienia ze służby, co oznacza, że organ działał w tej sprawie w ramach uznania administracyjnego, a więc w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powinien w sposób przekonujący wyjaśnić, dlaczego zdecydował się na zastosowanie tego przepisu. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem, że organ administracji publicznej jest uprawniony do dowolnego działania czy rozstrzygania na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest bowiem zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09 i z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zarówno uzasadnienie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2023 r., a tym bardziej lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniają powyżej wskazanych wymogów. Należy w tym miejscu podkreślić, że uzasadnienie rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] (pkt 18) koncentruje się na zasadności cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa. Organ I instancji ocenił niejako ponownie, czy skarżący daje rękojmie zachowania tajemnicy. Tymczasem ta kwestia podlegała ocenie przez organy właściwe do cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa i została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. W postępowaniu w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny organy powinny natomiast ustalić, po pierwsze, czy istotnie doszło do cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa (ta okoliczność jest w niniejszej sprawie bezsporna), po drugie, czy posiadanie przez skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa jest "wymagane" (do tej okoliczności organy obydwu instancji w ogóle się nie odniosły), a po trzecie, wyjaśnić dlaczego w realiach rozpoznawanej sprawy spełnienie dwóch wyżej opisanych przesłanek winno skutkować zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Dokonana w tym zakresie przez organ I instancji analiza: "Organ stoi na stanowisku, że w służbie wojskowej powinni pozostać jedynie żołnierze o nieposzlakowanej opinii, przygotowani do realizacji zadań na zajmowanych stanowiskach służbowych, których postawa, a przede wszystkim zaangażowanie w działalność służbową nie budzą najmniejszych zastrzeżeń. Tymczasem przeprowadzone w sprawie postępowanie jednoznacznie wykazało, że plut. E. W. takiej rękojmi nie daje", nie może zostać uznana za wystarczające wyjaśnienie motywów działania organu, bowiem – co należy podkreślić – przesłanką zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny nie jest utrata nieposzlakowanej opinii oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zadań służbowych, lecz cofnięcie wymaganego poświadczenia bezpieczeństwa. Do tych niedostatków uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2023 r. organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, co oznacza, że sprawa nie została dwukrotnie rozpatrzona przez organy administracji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a., a także reguł prawidłowego sporządzenia uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe rozważania Sądu, a także wziąć pod uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie wydruk z jednolitej ewidencji rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] (pkt 18). Tymczasem zgodnie z art. 122 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny, decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. W przypadkach sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego albo wyciągu z tej decyzji lub rozkazu personalnego, ich wydruk wykonany z ewidencji wojskowej prowadzonej w postaci elektronicznej, o której mowa w art. 70 ust. 1, jest, z wyjątkiem spraw związanych z powołaniem do zawodowej służby wojskowej oraz zwolnienia z tej służby, z nimi równoznaczny. Jak wynika z przywołanego przepisu, w sprawach zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wydruk z jednolitej ewidencji nie jest równoznaczny z rozkazem personalnym (lub wyciągiem z tego rozkazu). Doręczenie rozkazu personalnego w formie wydruku z jednolitej ewidencji nie może zostać zatem uznane za prawidłową realizację obowiązku doręczenia stronie tego aktu administracyjnego. Organ odwoławczy powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić, w jakiej formie rozkaz personalny z dnia [...] maja 2023 r. został doręczony skarżącemu, a w konsekwencji, czy doszło do wejścia tego rozkazu (w zakresie pkt 18) do obrotu prawnego. Dopiero po ustaleniu, że rozkaz personalny z dnia [...] maja 2023 r. został prawidłowo doręczony stronie możliwe będzie rozpatrzenie odwołania od tego rozkazu. W przeciwnym razie konieczne będzie jego uprzednie doręczenie, po którym skarżącemu otworzy się termin do wniesienia odwołania. Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy.