II SA/Wa 2117/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zatrudnienie osoby pełniącej funkcję publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, na rzecz S. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. (nr [...]) Komisji rozpatrującej wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, o umorzeniu postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na jego zatrudnienie w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że S. S. - Naczelnik Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w [...] , zwrócił się na podstawie art. 7 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1393 ze zm.) do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatrudnienie w Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] , na stanowisku zastępcy kierownika osiedla. Wnioskodawca podał, że zamierza podjąć zatrudnienie w tej Spółdzielni i wyjaśnił, że z racji zajmowanego stanowiska, wielokrotnie podpisywał (z upoważnienia Starosty [...]) decyzje administracyjne dotyczące tego przedsiębiorcy. S. S. dodał, że ostatnie rozstrzygniecie podpisał ponad trzy lata temu (w marcu 2016 r.), w związku z tym zasadne jest zwolnienie go z zakazu zatrudnienia zaraz po rozwiązaniu dotychczasowego stosunku pracy (upływu okresu wypowiedzenia). Komisja rozpatrująca wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, umorzyła postępowanie w tej sprawie. Organ, odwołując się do treści przepisu art. 7 ust. 1 ustawy (zwrot "jeżeli brały udział") oraz doktryny (A. Rzetecka-Gil, Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Komentarz ABC 2009), stwierdził, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zatrudnienie u przedsiębiorcy może wystąpić osoba, która zaprzestała zajmować stanowisko lub pełnić funkcję, o których mowa w art. 1 oraz art. 2 pkt 1-3 i 6-6c ustawy, która w związku z zajmowanym stanowiskiem (pełnioną funkcją publiczną), brała udział w wydaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy. W ocenie Komisji, ponieważ skarżący jest zatrudniony na stanowisku naczelnika Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w[...] , to nie posiada obecnie legitymacji do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie u przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, co oznacza, że jego wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany, a postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, co znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. S. S. w piśmie z 28 sierpnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę ostateczną decyzję Komisji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust,. 4 ustawy i wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S. S. stwierdził, że Komisja dopuściła się "nadinterpretacji" przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, a zapatrywanie Komisji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest "niedopuszczalnym domniemaniem". Skarżący dodał, że w powołanej literaturze nie ma odpowiedzi na pytanie, czy z wnioskiem do Komisji może zwrócić się osoba, która (jeszcze) pełni funkcję publiczną (zajmuje określone stanowisko). Zdaniem skarżącego, przyjęcie, że z wnioskiem można wystąpić dopiero po ustaniu stosunku pracy, oznacza dla strony "ogromne ryzyko życiowe". Skarżący wyjaśnił, że przyszły pracodawca jest "gotowy" go zatrudnić, jeżeli po upływie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, zostanie zwolniony z zakazu zatrudnienia (ar. 7 ust. 1 ustawy). S. S. dodał, że jeżeli Komisja "nie była pewna, co do sposobu rozstrzygnięcia" wniosku, to w świetle art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 4 ustawy, powinna rozpatrzyć go na "jego korzyść" (merytorycznie), a nie umorzyć postępowanie. Umorzenie postępowania prowadziło ponadto do naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o których mowa w art. 7 i art. 8 k.p.a. Komisja rozpatrująca wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł m. in., że zgoda Komisji może dotyczyć tylko osoby, która już zaprzestała pełnienia funkcji publicznej, co jednoznacznie wynika z literalnej treści art. 7 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ("przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji...") jak i wykładnia celowościowa. Organ stwierdził, że zapatrywanie skarżącego prowadzi do wniosku, że osoba pełniąca funkcję publiczną, po otrzymaniu zgody Komisji, mogłaby podjąć nieetyczne lub wręcz sprzeczne z prawem działania wobec określonego przedsiębiorcy, a następnie bez przeszkód się u niego zatrudnić (z uwagi na uprzednio otrzymaną zgodę). Komisja ma za zadanie ocenić całokształt działań podejmowanych przez wnioskodawcę w okresie, gdy pełnił jeszcze funkcję publiczną. Dokonanie takiej oceny jest możliwe dopiero po zakończeniu pełnienia tej funkcji. W świetle powyższego, nie ma najmniejszego znaczenia dla wyniku postępowania, kwestia "ogromnego ryzyka życiowego" dla osoby, która rozwiązuje stosunek pracy z pracodawcą publicznym nie mając gwarancji zatrudnienia u przedsiębiorcy. Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ma na celu zapobieganie ewentualnym działaniom o charakterze korupcyjnym, a nie "udzielanie gwarancji zatrudnienia byłym urzędnikom". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., Komisja rozpatrująca wnioski o wyrażenie zgody na zatrudnienie osób, które pełniły funkcje publiczne orzekła o umorzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego S. S. z dnia [...] lipca 2019 r. o wyrażenie zgody na zatrudnienie w Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], przed upływem roku od zaprzestania stanowiska o którym mowa w art. 2 ust. 6a tej ustawy. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania "w aspekcie podmiotowym", ponieważ zostało ono wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, jest podstawą do jego umorzenia. Sąd nie podziela tego zapatrywania organu, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Organ oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu wywiedzionym z treści art. 7 ust. 1 ustawy, że skarżący może wystąpić z wnioskiem o zwolnienie z zakazu zatrudnienia najwcześniej po ustaniu dotychczasowego stosunku zatrudnienia. Zdaniem Sądu powołany przez organ art. 7 ust. 1 ustawy nie daje podstawy do wyrażenia takiego stanowiska. Przepis ten nie określa bowiem żadnego terminu do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na podjęcie zatrudnienia. Wynika z niego jedynie, że zgoda może dotyczyć przyszłego zatrudnienia, następującego po zakończeniu pełnienia funkcji publicznej, objętej ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Termin do złożenia wniosku o zgodę na zatrudnienie na warunkach określonych w art. 7 ust. 2 i termin dopuszczający możliwość takiego zatrudnienia to dwie różne kwestie pod względem prawnym. Inaczej mówiąc - przepis stanowiący, że w uzasadnionych przypadkach zgodę na zatrudnienie przed upływem roku może wyrazić Komisja (art. 7 ust. 2) nie daje podstaw do przyjęcia, że wniosek o taką zgodę może być złożony dopiero wtedy, gdy takie zatrudnienie jest dopuszczalne (po zakończeniu pełnienia określonej funkcji publicznej). A zatem w przypadku rozpatrywania przez Komisję wniosku o wyrażenie zgody na wcześniejsze zatrudnienie, istnieje możliwość określenia przez organ terminu, od którego wnioskodawca może podjąć takie zatrudnienie. Prowadzi to do wniosku, że złożenie wniosku na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy przed zaprzestaniem zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nie czyni takiej sprawy bezprzedmiotową. Co najwyżej może wpłynąć na ocenę Komisji co do tego, czy na tym etapie istnieją dostateczne przesłanki do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie wyrażenia zgody. Sąd nie podziela również przedstawionego przez organ uzasadnienia przemawiąjącego za wydanym przez niego rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Organ powołuje się bowiem na niemożność zbadania aktywności decyzyjnej wnioskodawcy w całym okresie pełnienia przez niego funkcji publicznej. Odwołuje się zatem do kwestii merytorycznych sprawy, a nie do wymagań albo ograniczeń formalnych dotyczących wniosku, które mogłyby być ewentualnie podstawą do oceny niedopuszczalności wniosku. W związku z tym Sąd wyjaśnia, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 785/19). Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie ary. 200 powołanej ustawy.