II SA/Wa 2118/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Andrzej Góraj Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Rektora [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Rektora [...] kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 17 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmawiającą Rektorowi [...] udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentacji przebiegu (protokołów) i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, przeprowadzonej w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2012 i na lata następne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., złożonego przez Rektora [...] o udostępnienie wyżej opisanej informacji publicznej, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie znalazł podstaw do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji. Rzeczony wniosek dotyczy dokumentacji z postępowania kontrolnego, przeprowadzonego w okresie od dnia [...] do dnia [...] kwietnia 2012 r. przez Zespół kontrolujący Centralę Funduszu w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ w K., na podstawie "Planu kontroli wewnętrznej na 2012 r.". Kontrola ta miała charakter kontroli wewnętrznej i przeprowadzono ja na podstawie Regulaminu kontroli wewnętrznej w Narodowym Funduszu Zdrowia, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] września 2007 r. w sprawie regulaminu kontroli wewnętrznej w Narodowym Funduszu Zdrowia. W myśl Regulaminu ustalenia kontroli wewnętrznych mają charakter poufny. W Regulaminie tym ujęte zostały stosowne uregulowania, z których wynika jednoznacznie, że: akta kontroli służą wyłącznie do użytku służbowego, z zastrzeżeniem przepisów tajemnicy ustawowo chronionej (§ 12 ust. 4 Regulaminu). Jednym z dokumentów wchodzących w skład akt kontroli jest protokół kontroli, który w myśl § 15 ust. 4 pkt 1, zawiera zastrzeżenie, iż służy wyłącznie do użytku służbowego. Oznacza to, że informacje zebrane w wyniku kontroli wewnętrznej są chronione tajemnicą służbową i nie mogą być ujawnione osobom nieupoważnionym. Ujawnienie tej tajemnicy może narazić Narodowy Fundusz Zdrowia na zarzut naruszenia prawa. Na poparcie swojego stanowiska, organ wskazał na komentarz do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej [T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej. Warszawa 2002, s. 140], z którego wynika, że w literaturze wskazuje się, iż w szczególności jedna z form danych publicznych – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających – nie powinna podlegać udostępnieniu w zakresie unormowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Rektor [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu dokumentacji przebiegu (protokołów) i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających dotyczących kontroli przeprowadzonej w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie prowadzonych w 2012 roku postępowań konkursowych na zawieranie ze świadczeniobiorcami umów na wykonywanie świadczeń zdrowotnych. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów art.10 ust.1 w zw. z art. 2 ust.2 oraz art.6 ust.1 pkt 4 lit. a) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz.1503 ze zm.), a także z naruszeniem zasad określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9. art.11 i art.12 Kpa oraz art.107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, iż protokół kontroli w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi niewątpliwie informację publiczną, a Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W ocenie skarżącego materiały dokumentujące kontrolę przyznawania (prawidłowości przeprowadzania postępowań konkursowych przez NFZ) i w ich efekcie wykorzystania środków publicznych, z pewnością trzeba zakwalifikować jako informację publiczną. Dotyczą one środków publicznych, a nie prywatnej sfery działania Narodowego Funduszu Zdrowia. O zakwalifikowaniu wnioskowanych dokumentów do dokumentów stanowiących informację publiczną nie decyduje zatem ich status (wewnętrzne akty kontroli) lecz treść, która dotyczy spraw publicznych tj. sposobu wydatkowania środków publicznych, które są przeznaczone na finansowanie świadczeń zdrowotnych, a zatem konieczna jest społeczna kontrola nad celowością ich wydatkowania, prawidłowością przyznawania oraz sposobem wykorzystywania tych środków. Organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji, powołując się enigmatycznie na bliżej nie sprecyzowaną tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust.2), w sytuacji gdy organ wcale nie dokonał oceny tego czy w ogóle i w jakim zakresie wnioskowana dokumentacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponadto z uzasadnienia decyzji wynika, iż podmiotem do którego odnosi się owa tajemnica przedsiębiorstwa jest sam Fundusz, co w ocenie skarżącego jest błędnym założeniem. Po pierwsze, Narodowy Fundusz Zdrowia nie posiada statusu przedsiębiorcy, tak w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz.1447 ze zm.), jak i ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 153 poz.1503 ze zm.), gdyż zgodnie z art. 96 ust.1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych [...] jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Po wtóre, nie wyjaśniono w jakim celu tajemnica ta miałaby służyć Funduszowi, w sytuacji gdy jest monopolistą w zakresie realizowanych przez niego ustawowo zadań. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie skarżącego, wnioskowane dokumenty i informacje z zakresu kontroli jako pochodzące od organu a nie przedsiębiorcy z istoty swojej, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga jest zasadna. Po pierwsze, niedopuszczalne jest dokonanie przez organ, będący piastunem danej informacji publicznej, zmiany treści żądanej informacji. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., Rektor [...] zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej: udostępnienie dokumentacji przebiegu (protokołów) i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających dotyczących kontroli przeprowadzonej w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie prowadzonych w 2012 roku postępowań konkursowych na zawieranie ze świadczeniobiorcami umów na wykonywanie świadczeń zdrowotnych. Tymczasem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej: dokumentacji przebiegu (protokołów) i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, przeprowadzonej w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2012 i na lata następne. Czym innym są kontrole dotyczące postępowań konkursowych na zawieranie ze świadczeniobiorcami umów na wykonywanie świadczeń zdrowotnych, a czym innym kontrole dotyczące zawierania ze świadczeniodawcami umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2012 i na lata następne. Jakkolwiek można dopatrzeć się pewnych zakresów wspólnych obu kontroli, jednakże istnieje też oczywisty zakres rozbieżności tych pojęć. Takie zdeformowanie przedmiotu informacji publicznej prowadzi wprost do nieuzasadnionej i sprzecznej z intencją zainteresowanego podmiotu zmiany przedmiotu informacji publicznej. Wyżej opisana wada musi skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, albowiem przedmiot decyzji nie odpowiada przedmiotowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trafne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiot wniosku z dnia [...] września 2012 r. stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest niewątpliwie piastunem tej informacji, zobowiązanym do jej udostępnienia. W tej materii wystarczy wskazać na art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a powyższej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje także prawo ograniczenia dostępu do informacji publicznej (art. 5), jednakże prawo to nie może w żaden sposób być interpretowane w sposób dowolny albo rozszerzający zakres ustawowy ograniczenia do informacji publicznej. Wskazanie w zaskarżonej decyzji, jako przeszkody do udostępnienia informacji publicznej, przepisów zarządzenia (zawierającego regulamin kontroli wewnętrznej), wydanego przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nie może stanowić właściwej argumentacji, gdy zważy się, iż dostęp do informacji publicznej regulowany jest przepisami ustawowymi. Zatem argumentacja odmawiająca dostępu do informacji także powinna wskazywać na przepisy rangi ustawowej. Zakazu odmowy udostępnienia informacji nie sposób także wywieść z przepisów art. 102 oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowiących podstawę do wydania wskazanego przez organ Regulaminu kontroli wewnętrznej oraz z treści art. 64 tej ustawy. Zakazu udostępnienia informacji publicznej nie można także wyprowadzać z treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak czyni to uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie rozpatrzy niniejszą sprawę, zgodnie z treścią wniosku Rektora [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie albo udostępni żądaną informację publiczną albo wyda stosowną decyzję o odmowie jej udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.