II SA/Wa 2119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia w sprawie zdolności do służby w SKW 1. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia TWKL w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., 2. określa, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2011 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Służby Kontrwywiadu Wojskowego skierował R. W. (dalej skarżący) do [...] Wojskowej Komisji Lekarskiej (dalej [...]) w celu określenia stanu zdrowia po powrocie ze służby poza granicami państwa (Misja Obserwacyjna Unii Europejskiej w [...]). Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydanym na podstawie art. 5 ustawy z dnia 11 września 2011 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., nr 141, poz. 892 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej (dalej MON) z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 15, poz. 80), [...] w W. przyznała skarżącemu kategorię Z – zdolny do zawodowej służby wojskowej (zał. 1 grupa II). W pkt 8 ppkt 4 powyższego orzeczenia wskazano, że u skarżącego rozpoznano chorobę zwyrodnieniową [...] (§ 34 pkt 2 ww. rozporządzenia). W odwołaniu od tego orzeczenia skarżący domagał się uznania opisanego wyżej schorzenia za pozostające w związku ze służbą w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (dalej SKW), stosownie do rozporządzenia MON z dnia 25 września 2006 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. nr 176, poz. 1303). Decyzją nr [...] Przewodniczący Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] stycznia 212 r., działając na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej k.p.a.) oraz przepisów § 33 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia MON z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach - Dz. U. nr 15, poz. 80 (dalej rozporządzenie MON z dnia 8 stycznia 2010 r.), uchylił orzeczenie [...] i zarządził ponowne rozpatrzenie sprawy przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską w W. (dalej TWKL w W.). W uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia podniesiono, iż zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem, ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. W tym kontekście wskazano, że [...] nie jest właściwa do orzekania o zdolności do służby w SKW oraz o związku (albo jego braku) chorób i ułomności z tą służbą. [...] nie została bowiem wymieniona w rozporządzeniu MON z dnia 26 września 2006 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach - Dz. U. nr 176, poz. 1304 ze zm. (dalej rozporządzenie MON z dnia 26 września 2006 r.). Właściwą rzeczowo i miejscowo w tej sprawie jest TWKL w W. W związku z ww. rozstrzygnięciem Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, w dniu [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia SKW skierował skarżącego do TWKL w W. w celu określenia stanu zdrowia po powrocie ze służby poza granicami państwa. Orzeczeniem TWKL w W. nr [...] w sprawie zdolności do służby w SKW lub SWW z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy SKW oraz SWW (Dz. U. nr 104, poz. 710 ze zm.), a także § 4, § 10 §, § 11 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 26 września 2006 r. skarżący został uznany za zdolnego do służby jako funkcjonariusz (kategoria Z - zał. 2 grupa II). W pkt 8 ppkt 1 tego orzeczenia jako schorzenie rozpoznane u skarżącego wpisano: "zespół bólowy kręgosłupa [...]", które przypisano do § 62 pkt 1 ww. rozporządzenia. Powyższe orzeczenie TWKL w W., na skutek odwołania skarżącego zostało uchylone przez Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w W. (orzeczeniem w sprawie zdolności do służby w SKW nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.) i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez TWKL w W. ze wskazaniem, iż rozpoznany u skarżącego zespół bólowy kręgosłupa należy zakwalifikować do § 62 pkt 2, a wybór kategorii zdrowia (Z czy N) uzasadnić. Orzeczeniem TWKL w W. nr [...] w sprawie zdolności do służby w SKW lub SWW z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy SKW oraz SWW (Dz. U. nr 104, poz. 710 ze zm.), a także § 4, § 10 §, § 11 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 26 września 2006 r., skarżący został uznany za zdolnego do służby jako funkcjonariusz (kategoria Z - zał. 2 grupa II). W pkt 8 ppkt 1 powyższego orzeczenia wskazano, że u skarżącego rozpoznano zespół bólowy kręgosłupa [...] (§ 62 pkt 2 ww. rozporządzenia). Jednocześnie stwierdzono, iż schorzenie to nie pozostaje w związku ze służbą wojskową (pkt 10 orzeczenia). W odwołaniu od orzeczenia TWKL z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżący podniósł, że od kilkunastu lat wykonuje pracę (czynności biurowe) w wymuszonej pozycji siedzącej. Udział w misji UE w charakterze obserwatora pogorszył stan jego zdrowia – pojawiła się choroba kręgosłupa. Nadmienił również, że aktualnie nie pełni służby wojskowej, lecz służbę w SKW jako funkcjonariusz, zatem zawarte w zaskarżonym orzeczeniu stwierdzenie organu "... do dalszej służby wojskowej" jest chybione. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w W. (dalej RWKL w W.) orzeczeniem w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej nr [...] z dnia [...] września 2012 r., na podstawie § 4 pkt 7 rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie utworzenia komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. nr 151, poz. 1594 ze zm.) oraz § 5 w związku z § 29 i § 30 rozporządzenia MON z dnia 8 stycznia 2010 r., jak również w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy orzeczenie TWKL z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia RWKL w W. wskazała, że do odwołania skarżący nie załączył żadnej dokumentacji stojącej w sprzeczności z dotychczasowymi ustaleniami poczynionymi przez TWKL. Zdaniem organu orzekającego w drugiej instancji, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja medyczna jest kompletna i nie wymaga uzupełnienia. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że schorzenie kręgosłupa nie pozostaje w związku ze służbą wojskową. Choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa i będąca jej następstwem wielopoziomowa [...] są schorzeniami związanymi z procesem naturalnego starzenia się organizmu, który rozpoczyna się już w młodości i dotyczy w równym stopniu kobiet i mężczyzn. Skarżący wykonuje pracę biurową, a w analizowanych aktach sprawy brak jest informacji na temat występujących na jego stanowisku pracy czynników szkodliwych czy uciążliwych dla zdrowia. Uznając pracę biurową za czynnik etiologiczny choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa należałoby każdą populację schorzenia zwyrodnieniowego kręgosłupa uznać za pozostającą w związku z wykonywaną pracą, co w rzeczywistości dotyczyłoby większości społeczeństwa. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając wydania orzeczenia przez właściwy organ, tj. w pierwszej instancji przez RWKL, a w drugiej instancji przez CWKL, gdyż od 2008 r. zajmuje etatowe stanowisko [...], stosownie do rozkazu personalnego nr [...] Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] września 2008 r. Ponadto domagał się zastosowania właściwych przepisów, tj. rozporządzenia MON z dnia 26 września 2006 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 176, poz. 1304 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, iż dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego ujawnił się fakt zajmowania przez skarżącego stanowiska etatowego [...]. W dotychczasowych orzeczeniach wskazywano następujące stopnie zajmowane przez skarżącego – [...]. Powołując się na art. 44 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. nr 1044, poz. 710 ze zm.) organ przyznał, że nie dopatrzył się delegacji dla MON do wydawania aktów wykonawczych odnośnie kierowania i badania przez wojskowe komisje lekarskie funkcjonariuszy przewidzianych do wyjazdu do pełnienia służby poza granicami kraju państwa, jak i kierowania i badania funkcjonariuszy do służby w SKW czy służby w SWW po powrocie do kraju po zakończeniu tej służby poza granicami kraju. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, zwracając uwagę, iż należy rozważyć, czy orzeczenie wydane w stosunku do funkcjonariusza SKW ma charakter decyzji administracyjnej, ponieważ ustawodawca nie nazwał go decyzją – odmiennie niż uczynił to w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone orzeczenie RWKL w W. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie TWKL w W. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący jest funkcjonariuszem SKW i zgodnie z rozkazem Szefa SKW nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zajmuje stanowisko [...] o stopniu etatowym [...]. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, o powyższym fakcie organ wydający zaskarżone orzeczenie (RWKL w W.) dowiedział się z treści pisma Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia SKW z dnia [...] listopada 2012 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2012 r.), a więc po wniesieniu skargi (która została nadana [...] października 2012 r.). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (dalej ustawa), ustala się następujące kategorie zdolności do służby w SKW i SWW: 1) Z/SKW - zdolny do służby w SKW; 2) Z/SWW - zdolny do służby w SWW; 3) N/SKW - trwale albo czasowo niezdolny do służby w SKW; 4) N/SWW - trwale albo czasowo niezdolny do służby w SWW. Zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów do służby w SKW i SWW ustala wojskowa komisja lekarska (art. 4 ust. 2 ustawy). Orzeczenie o zaliczeniu danej osoby do jednej z kategorii, o których mowa w ust. 1, właściwa komisja lekarska wydaje na podstawie badania lekarskiego fizycznej i psychicznej zdolności tej osoby do służby, a w razie potrzeby również obserwacji szpitalnej (art. 4 ust. 3 ustawy). Właściwość wojskowych komisji lekarskich w sprawach orzekania o zdolności do służby w SKW i SWW oraz o związku albo braku związku chorób i ułomności oraz śmierci z tą służbą normuje rozporządzenie MON z dnia 26 września 2006 r. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, do orzekania w ww. sprawach są właściwe, utworzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416, z późn. zm.): 1) terenowe wojskowe komisje lekarskie, 2) rejonowe wojskowe komisje lekarskie, 3) Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w W. W stosunku do funkcjonariuszy właściwość miejscową komisji lekarskiej ustala się ze względu na siedzibę jednostki organizacyjnej, w której pełnią służbę (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia, w stosunku do funkcjonariuszy zajmujących stanowiska służbowe od stopnia etatowego [...] (tak jak skarżący w niniejszej sprawie) - w sprawach wymienionych w § 1 pkt 1 (tj. w sprawach orzekania o zdolności do służby w SKW i SWW oraz o związku albo braku związku chorób i ułomności oraz śmierci z tą służbą) - orzekanie należy do rejonowych wojskowych komisji lekarskich, stosownie do ich właściwości miejscowej, zaś w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od orzeczeń rejonowych wojskowych komisji lekarskich jest Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w W. Tymczasem organy prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie działały w przekonaniu, iż skarżący zajmuje stanowisko służbowe w stopniu niższym niż [...] – początkowo w stopniu [...], a następnie w stopniu [...] (nie posiadając aktualnej wiedzy w tym zakresie), dlatego w pierwszej instancji orzekała właściwa miejscowo terenowa wojskowa komisja lekarskich (stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia), a odwołanie od niej rozpoznała właściwa miejscowo rejonowa wojskowa komisja lekarska (vide § 5 ust. 1 rozporządzenia). Zauważyć bowiem wypada, że w pkt 3 (Stopień służbowy) skierowania z dnia [...] listopada 2011 r. (wydanym w celu określenia stanu zdrowia skarżącego po powrocie ze służby poza granicami państwa) Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia SKW wpisał: "[...]", a w kolejnym skierowaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. – wpisał "[...]". Takie też stopnie wojskowe były powoływane w orzeczeniach zapadłych w toku postępowania administracyjnego. Na tym etapie skarżący nie kwestionował przedmiotowej okoliczności, posługując się we wnoszonych odwołaniach pieczęcią o następującej treści: "[...] R. W." podczas gdy zgodnie z rozkazem Szefa SKW nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zajmował stanowisko [...] o stopniu etatowym [...]. Reasumując, stwierdzić należy, iż decyzje zapadłe w niniejszej sprawie dotknięte są kwalifikowaną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższy przepis dotyczy naruszenia każdego rodzaju właściwości. Podkreślić należy, iż przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak i na każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Wada określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uznana za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 r., sygn. akt II SA 1119/82, publ. ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Nie sposób natomiast uznać, iż orzeczenia wydane w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mają charakteru decyzji administracyjnych – co sugerował pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W ocenie Sądu, kontrolowane akty zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należą: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (w postaci wiążącego ustalenia konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zastosowana przez ustawodawcę terminologia nie dyskwalifikuje wydanych w sprawie aktów jako decyzji administracyjnych. Na skutek ujawnionego i opisanego powyżej rażącego naruszenia prawa, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia TWKL w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości.