II SA/Wa 2120/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. W. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1658/07 oddalił skargę E. W. wniesioną na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wnioskiem z dnia 21 lipca 2009 r. E. W. ponownie zwróciła się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o przyznanie jej pomocy finansowej na uzyskanie loku mieszkalnego. Dyrektor Generalny Służby Więziennej postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., wydanym na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż pierwszy wniosek o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego E. W. złożyła w dniu 19 marca 2007 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Dyrektor Generalny decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił przynania stronie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy – Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie prawidłowość tej decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Wa 1658/07. Strona wyczerpała tok odwoławczy, decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej stała się ostateczna i prawomocna. Złożony powtórnie przez E. W. wniosek z dnia 21 lipca 2009 r. nie wnosił, zdaniem organu I instancji, nowych okoliczności i dowodów w sprawie. Stronie bowiem został przydzielony lokal mieszkalny decyzją Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i w związku z tym podstawowe prawo funkcjonariusza do lokalu zostało w stosunku E. W. zrealizowane. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem strona wniosła zażalenie argumentując, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe fakty, polegające na wyprowadzeniu się z zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. (przyznanego decyzją administracyjną) z powodu bardzo wysokich kosztów jego utrzymania, co jednoznaczne jest z tym, iż nie posiada już tego mieszkania. Ponadto zarzuciła organowi I instancji niewłaściwą interpretację przepisu art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz zwróciła uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, którego zastosowanie w jej sprawie pozwoliłoby na uzyskanie pozytywnego wyniku postępowania. Minister Sprawiedliwości nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służb Kontrwywiadu Wojskowego, Służb Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straty Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w zw. z § 2 ust 1 i § 3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy i finansowania przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podniósł, iż E. W. (obecnie emerytowany funkcjonariusz SW) decyzją Zastępcy Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych z dnia [...] grudnia 1998 r. otrzymała przydział lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W., tym samym podstawowe prawo funkcjonariusza, jakim jest prawo do lokalu mieszkalnego, zostało w pełni zrealizowane. Fakt, że po 20 latach zamieszkiwania wnioskodawczyni postanowiła wyprowadzić się z przedmiotowego mieszkania, nie ma wpływu na stan prawny sprawy. Prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, zagwarantowane przepisami ustawy o Służbie Więziennej, zostało spełnione i fakt ten nie ulega wątpliwości, dlatego opuszczenie przedmiotowego lokalu mieszkalnego przez stronę nie jest dla organu rozstrzygającego nową okolicznością, która mogłaby być uwzględniona. Odnosząc się do argumentacji powołanej w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż zarzut niewłaściwej interpretacji przepisu art. 91 ustawy o Służbie Więziennej jest całkowicie nietrafny, ponieważ na obecnym etapie postępowania nie ma on żadnego znaczenia w sprawie. Dyrektor Generalny Służby Więziennej w zaskarżonym postanowieniu nie powoływał się na przedmiotowy przepis, a tym bardziej nie dokonywał jego interpretacji. W przypadku rozpatrywania sprawy z wniosku strony znaczącym jest fakt zrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w 1988 r., nie zaś powody odmowy przydziału lokalu mieszkalnego, określone w art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Przytoczone zaś przez E. W. w zażaleniu orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się pod żadnym względem do rozpatrywanej sytuacji, a nawet nie dotyczy przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2009 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przywołując argumentację wskazaną w zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż zostały w niej podane. W mniejszej sprawie organy przyjęły, iż należy odmówić wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej, albowiem wniosek strony z dnia 21 lipca 2009 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zdaniem organów, nie wnosi nowych okoliczności do sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w tym przedmiocie. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 61 § 1 k.p.a. (a contrario). Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Mając na względzie powyższe uregulowanie procesowe należy wskazać, iż w sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku. Przepis ten ustanawia kompetencję szczegółową do wszczęcia postępowania, istniejącą obok kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona zwraca się bowiem do organu administracji publicznej z opartym na przepisie prawa materialnego żądaniem załatwienia sprawy, a złożenie takiego wniosku przez stronę powoduje wszczęcie postępowania. Wpłynięcie do organu wniosku niezależnie od tego, czy jest zasadny, czy też nie, wywołuje skutek prawny określony w art. 61 § 3 k.p.a., tj. wszczyna postępowanie w sprawie niezależnie od woli organu. Po wniesieniu podania o wszczęcie postępowania organ winien ocenić, czy osoba wnioskująca jest stroną w rozumieniu art. 28 oraz czy podanie spełnia wymagania stawiane pismom tego rodzaju, a także czy wpłynęło do organu właściwego. Są to jedyne przeszkody procesowe do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, z czego tylko pierwsza jest nieusuwalna. Należy w tym miejscu zgodzić z tezą wyroku WSA w Gdańsku wyrażoną w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 704/08, iż tylko żądanie zgłoszone przez osobę nieposiadającą przymiotu strony nie wywołuje skutków wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61 § 4 k.p.a. (publik. LEX nr 484164). W doktrynie przyjmuje się, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje nie tylko formy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz także instytucji odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli przez odmowę rozumieć akt administracyjny odmawiający wszczęcia postępowania. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony organ może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału 1 działu II, tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Wydanie decyzji lub postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu, a ponadto decyzja taka lub postanowienie musiałyby zostać uznane za wydane z naruszeniem prawa, gdyby podstawą odmowy wszczęcia postępowania były sytuacje przewidziane w art. 64 i następnych, dla których przewidziane są odpowiednie czynności procesowe organu administracji publicznej (patrz Komentarz do art. 61 k.p.a. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej). Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek strony z dnia 21 lipca 2009 r. pozostające w oczywistej sprzeczność pomiędzy podjętym rozstrzygnięciem (odmową wszczęcia postępowania), a treścią przepisu art. 61 § 1 k.p.a. W tym wypadku naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną i jako naruszenie rażące wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zatem postanowienie dotknięte taką wadą nie mogło ostać się w obrocie prawnym, dlatego obowiązkiem organu odwoławczego było wyeliminowanie rażąco wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W tej sytuacji niedopuszczalnym było utrzymanie przez Ministra Sprawiedliwości przedmiotowego postanowienia w mocy. Utrzymanie zaś w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzji (odpowiednio postanowienia) dotkniętej nieważnością stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa – patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz 8. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 745. Mając powyższe na uwadze Dyrektor Generalny Służby Więziennej będzie obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 21 lipca 2009 r. i merytorycznie odnieść się do żądania strony. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.