II SA/Wa 2120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na odwołanie p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - Pismem z dnia 7 września 2017 r. M. F. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: "Szef KAS") - za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. - odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej - jak wskazał skarżący - w wydanym skarżącemu świadectwie służby. Skarżący zarzucił naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezłożenie mu odpowiedniej propozycji oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przejawiające się w uznaniu, że stosunek służbowej skarżącego ustał, gdy bezprawna bezczynność organów władzy publicznej nie może wywoływać negatywnych skutków prawnych w sferze prawnej obywatela. W piśmie z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla świadectwa służby, a co za tym idzie nie przewidują również możliwości zaskarżenia świadectwa służby do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym. W uzasadnieniu pisma Szef KAS wskazał jednocześnie, że świadectwo służby jest dokumentem potwierdzającym informacje o pełnieniu służby. Zdaniem Szefa KAS, nie ma ono charakteru jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnego określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, jakim jest decyzja administracyjna. W piśmie z dnia 24 listopada 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na - jak wskazał w treści petitum skargi - decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od zwolnieniu ze służby zawartej w wydanym świadectwie służby. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił Szefowi KAS: - naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez brak złożenia odpowiedniej propozycji służby, - naruszenie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - przejawiające się w uznaniu, że jego stosunek służbowy ustał. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżonym pismem Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformowano skarżącego, że brak jest podstaw do rozpatrzenia jego pisma z dnia 7 września 2017 r. w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, Szef KAS podniósł, iż w sprawie wydania świadectwa służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., zaś zapisów świadectwa służby nie można traktować jak decyzji administracyjnej organu rozstrzygającej zasadnicze kwestie w zakresie stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego, co wynika z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. W tym miejscu warto przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wstępną powinnością sądu administracyjnego jest zatem określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, nie zaskarżalną do tego sądu. W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r., w treści którego Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, ustosunkowując się do odwołania skarżącego od wydanego mu świadectwa służby z dnia [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji, należy zauważyć, iż oceniając pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r., nr [...], przez pryzmat regulacji prawnej zawartej w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie należy ono do aktów, czy też czynności wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo z dnia [...] października 2017 r. uznać należy za pismo o charakterze wyłącznie informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego odwołanie z dnia [...] września 2017 r. "od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w świadectwie służby". W piśmie tym Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił skarżącemu, że w sprawach dotyczących świadectwa służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., wskazując jednocześnie, że zapisów świadectwa służby nie można traktować jak decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a także nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Według Sądu, sporne pismo z dnia [...] października 2017 r. nie rozstrzyga również o uprawnieniu lub obowiązku strony skarżącej w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie, mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącego, wyjaśnić należy, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, skarżący będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej w P., stał się z tym dniem funkcjonariuszem Izby Administracji Skarbowej w P. i zachował ciągłość służby. W ocenie Sądu, skoro ustawodawca w art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego stosownie do art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to wydaje się, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, albowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Niemniej, skarżący musi mieć świadomość, że powyższy pogląd Sądu nie znajduje jednoznacznego poparcia w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także - co ważne - nie może być jednoznacznie wiążący dla organów administracji skarbowej w tej sprawie.