II SA/Wa 2122/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania P. M. świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania P. M. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 46 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca udokumentował 6 lat, 7 miesięcy i 11 dni okresów ubezpieczenia. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentował żadnego z tych okresów. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, iż z dniem [...] lipca 1992 r. ww. zaprzestał wykonywania zatrudnienia i do czasu ustania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] marca 2012 r., tj. przez ponad 19 lat nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Z posiadanej dokumentacji wynika, że P. M. wykonywał pracę za granicą bez odprowadzania składek na ubezpieczenie. Nie może natomiast zostać uznany za szczególną okoliczność fakt świadczenia pracy za granicą bez odprowadzania składek na ubezpieczenie, nawet jeżeli było to spowodowane trudnościami na rynku pracy. Osoba świadcząca pracę za granicą ma bowiem możliwość dobrowolnego odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w Polsce. Ponadto zmiana miejsca zamieszkania jest zależna od woli ubezpieczonego. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do emerytury w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto obecnie wnioskujący przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...], a zatem nie można uznać, że pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W skierowanym do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. M. podkreślił, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Obecnie jest niepełnosprawny, na wózku inwalidzkim. Jest po amputacji kończyny dolnej prawej na wysokości śródstopia. Jest chory na cukrzycę i serce. Brakuje mu na leki. Podał, że 17 lat pracował w [...]. Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę, podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację, wskazując, iż przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby bowiem w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. W ocenie organu analiza przebiegu ubezpieczenia P. M. prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w okresach przerw w zatrudnieniu nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Z akt sprawy wynika, iż w powyższych przerwach wnioskodawca wykonywał prace bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego na terenie Polski i za granicą. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykonywania prac bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, nie można traktować jako okoliczności usprawiedliwiającej brak uzyskania uprawnień do świadczenia. Fakt ten nie może zatem być uznany za zdarzenia wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Osoby wykonujące prace dorywcze bez rejestracji, nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Instytucja ubezpieczenia społecznego zakłada natomiast pewną solidarność ubezpieczonych, którzy opłacają składki, aby w przyszłości korzystać z ubezpieczenia (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3741/01 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1785/11). Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią natomiast wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. ponownie zarzucił, że organ pominął w swoim rozstrzygnięciu pewne fakty. Podkreślił, że przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie były spowodowane ani jego winą, ani jego wolą. Wskazał, że organ pominął jego okresy zatrudnienia w latach 1981-1992 oraz 1992-1995. Podkreślił, że pracował w [...]. Decyzji zarzucił naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez jego błędną wykładnię, art. 12 ww. ustawy, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być więc sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w tym trybie jest zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może bowiem przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne. Kwestią decydującą o braku uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w okresie ubezpieczenia, tj. fakt, iż [...] lipca 1992 r. P. M. zaprzestał wykonywania zatrudnienia i do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] marca 2012 r., tj. przez 19 lat nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Z akt sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia lub na skutek innych przeszkód, które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć subiektywnych odczuć co do stanu zdrowia skarżącego lub trudności w znalezieniu pracy. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżący na przestrzeni 46 lat życia udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie 6 lat, 7 miesięcy i 11 dni okresów ubezpieczenia. Z akt sprawy wynika natomiast, iż w powyższych okresach przerw w zatrudnieniu skarżący podejmował prace bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego w Polsce oraz za granicą. Podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być natomiast uznane za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego. Należy zgodzić się z organem, iż osoba decydująca się na taką formę pracy musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Tym samym, nie można twierdzeniu Prezesa ZUS odmówić racji, że przyczyną braku uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ prawidłowo zatem wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia w tym trybie. Skarżący znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2014 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.