II SA/Wa 2123/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] października 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] września 2005 r. nr [...], odmawiający P. N. wypłaty uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych za okres od dnia 1 sierpnia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2168/05 oddalił skargę P. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2007 r. P. N. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. W motywach decyzji organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a powoływane przez zainteresowanego zarzuty o braku podstawy prawnej do jej wydania, jak również zarzuty rażącego naruszenia prawa, są chybione. Szef ABW podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę P. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], nie znalazł podstaw do jego uchylenia ani stwierdzenia nieważności. To z kolei uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu 28 sierpnia 2007 r. P. N. skierował do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko o braku podstaw prawnych do wydania przedmiotowego rozkazu personalnego, jak również zarzuty rażącego naruszenia prawa. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie znajdując powodów do uwzględnienia wniosku, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję P. N. przedstawił swoją ocenę prezentowaną w postępowaniu administracyjnym i zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, prezentując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja dla strony mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ by stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa. P. N. wskazywał, że rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] wydano bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreśla, że decyzja zostaje podjęta bez podstawy prawnej, jeśli w systemie prawa brak jest przepisu, który zezwalałby na jej podjęcie. Innymi słowy, wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy w ogóle nie ma przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Nie każde zatem naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może – co najwyżej – dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. W niniejszej sprawie ocena organu w powyższym zakresie w istocie mogła sprowadzić się jedynie do przywołania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2168/05, którym oddalono skargę P. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...]. Nie wymaga bliższej analizy, że sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności decyzji, i wydając wyrok, wyraża ocenę prawną co do jej zgodności z prawem. Słusznie zatem organ stwierdza, że ocena dokonana przez WSA w Warszawie jest dla niego wiążąca i stanowi podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (rozkazu personalnego). Warto bowiem podkreślić, że ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, co sprawia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oddalający skargę, wskazuje na brak przesłanek nieważności decyzji i jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności (nie może być zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania – art. 157 § 3 kpa). Z tych względów, Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.