II SA/Wa 2125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: "Prezesem AMW") decyzją z [...] września 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. N. (zwany dalej: "Skarżącym"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] (zwany dalej: "Dyrektorem AWM") z [...] sierpnia 2018r. nr [...], odmawiającą wypłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz Skarżącego. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2017r., poz. 1456 ze zm., zwana dalej: "u.AMW.") oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 1, 2, 3 i art. 48d ust. 12 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 133 ze zm., zwana dalej: "ustawą o zakwaterowaniu"). W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący, w związku z podpisaniem [...] maja 2018r. kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej i wyznaczeniem na stanowisko służbowe od [...] lipca 2018r. do [...] czerwca 2021r., wystąpił [...] czerwca 2018r. do Dyrektora AMW z kolejnym wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Skarżący we wniosku oświadczył, że nabył lokal mieszkalny od gminy. Organ, na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 2004r., ustalił, że Skarżący nabył od Gminy [...] lokal mieszkalny w [...] przy ul. [...], przy zastosowaniu pomniejszenia 72% w cenie sprzedaży. Zakup nastąpił przed powołaniem Skarżącego do zawodowej służby wojskowej. Dyrektor AMW decyzją z [...] sierpnia 2018r. odmówił Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W uzasadnieniu powołał się na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Skarżący w odwołaniu podniósł, że lokal mieszkalny nabył, gdy nie był żołnierzem zawodowym, więc przysługuje mu realizacja prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Na poparcie stanowiska wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2439/14 i wyjaśnił, że interpretacja przepisów, na podstawie których odmówiono przyznania świadczenia była niewłaściwa i krzywdząca. Zdaniem Prezesa AMW skoro Skarżący [...] marca 2004r. nabył od Gminy [...] z bonifikatą ww. lokal mieszkalny, skorzystał z preferencyjnych zasad wykupu lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Nie ma znaczenia, że w dacie nabycia ww. lokalu Skarżący nie był żołnierzem zawodowym. Ww. przepis nie odnosi się do czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie precyzuje innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego. Ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy osoba posiadająca obecnie status żołnierza kiedykolwiek skorzystała z pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. W sprawie spełniono więc przesłankę negatywną do wypłaty Skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, określona w ww. przepisie. Prezes AMW, odnosząc się do mocy wiążącej powołanego przez Skarżącego wyroku NSA z 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 2439/14, stwierdził, że ogranicza się ona jedynie do konkretnej sprawy, objętej tym wyrokiem i nie narzuca treści i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie Skarżącego. Prezes AMW nie zgodził się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w ww. wyroku i w skazał, że zapisy ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych i ww. ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004r., dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, dedykowane były nie tylko żołnierzowi zawodowemu, ale i innym osobom uprawnionym, w tym emerytom i rencistom wojskowym, członkom rodziny zmarłego żołnierza i emeryta wojskowego, a także pracownikom cywilnym wojska. Kolejne zapisy ustawowe od 1 lipca 2004r. do 30 czerwca 2010r. umożliwiały - za zgodą Ministra Obrony Narodowej - przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym osobom innym niż żołnierz zawodowy. Nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą następowało generalnie na rzecz osób uprawnionych (żołnierzy, byłych żołnierzy i innych osób). Negatywne przesłanki zawarte w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym, nie obejmują sytuacji nabycia lokalu mieszkalnego wyłącznie od Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, ale odnoszą się również do takiego stanu, gdzie nabycie lokalu po niższej cenie nastąpiło od Skarbu Państwa. Uprawnienia wymienione w pkt ust. 6 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu, z którymi ustawodawca wiąże negatywne skutki w postaci utraty prawa do zakwaterowania, dotyczą świadczeń, które w sposób docelowy i trwały (a nie bieżący czy doraźny) zaspokajają potrzeby mieszkaniowe osób, które z nich skorzystały. Istotnym jest również to, że ustawodawca stosownie do art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu nie pozbawia żołnierza prawa do zakwaterowania w miejscu pełnienia służby we wszystkich trzech formach zakwaterowania, jeżeli nabycie lokalu nie nastąpiło w miejscowości, w której żołnierz pełni służę, albo w miejscowości pobliskiej. W takich okolicznościach żołnierzowi przysługuje zakwaterowanie w internacie lub kwaterze internatowej. Ustawodawca w sposób zamierzony dopuszcza taki wyjątek w celu zachowania pełnej dyspozycyjności żołnierza, związanej z prawidłowym wykonywaniem obowiązków w miejscu skierowania do pełnienia służby. Ustawodawca konstruując normę negatywną w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, objął nią wszelkie stany faktyczne, niezależnie od okoliczności, czy do nabycia lokalu przez żołnierza doszło przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, czy w trakcie jej pełnienia. W sprawie Skarżący nie mógł skutecznie nabyć uprawnienia do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia, skoro skorzystał z jednej z państwowych form pomocy mieszkaniowej, wymienionej w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ww. ustawy o zakwaterowaniu. 2. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o zmianę ww. decyzji Prezesa AMW i orzeczenie o przyznaniu i wypłacie świadczenia mieszkaniowego oraz zasądzenie od Prezesa AMW zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, z uwagi na naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu - przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każde nabycie przez osobę będącą obecnie żołnierzem zawodowym lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, skutkuje utratą prawa do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca także samą istotę i cel prawa do świadczenia mieszkaniowego, określone w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, prowadzi do przeciwnego wniosku. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ww. przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Przepis ten wszedł w życie 1 lipca 2010r., więc regulacji tej nie było w dniu, w którym Skarżącego powołano do zawodowej służby wojskowej. Z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, na gruncie przesłanek określonych w punktach 1, 2, 4 i 5, jednoznacznie wynika, że brak prawa do zakwaterowania ustawodawca powiązał ściśle z takimi sytuacjami, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służbowego. Prawo do zakwaterowania z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Instytucje te ściśle wiążą się z prawem żołnierza do zakwaterowania i są postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Także przesłankę z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (uzyskanie m.in. pomniejszenia w cenie nabycia lokalu mieszkalnego) należy rozpatrywać w kontekście uprawnień żołnierza zawodowego wynikających z pełnienia zawodowej służby wojskowej. Uzyskanie pomniejszenia w cenie nabycia lokalu mieszkalnego przez osobę, która nie była w chwili zakupu lokalu żołnierzem zawodowym i upust cenowy nie były związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej, więc okoliczność ta nie stanowi więc podstawy do odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem Skarżącego błędne są wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004r., dotyczyły zaspokajania potrzeb mieszkaniowych nie tylko żołnierzom zawodowym, ale i innym osobom uprawnionym. Osoby uprawnione to wyłącznie osoby związane z Siłami Zbrojnymi, takie, jak np. emeryci i renciści wojskowi, członkowie rodziny zmarłego żołnierza i emeryta wojskowego czy też pracownicy cywilni wojska. Treść ustawy o zakwaterowaniu, w brzemieniu obowiązującym w ww. okresach, nie ma zastosowania w sprawy i nie uzasadnia stanowiska Prezesa AMW. Skarżący nabywając lokal z bonifikatą, nie miał świadomości, iż może mieć to wpływ na przyszłe prawo do świadczenia mieszkaniowego - informację o tym uzyskał po raz pierwszy w wezwaniu z [...] lipca 2018r., w którym zawarte było żądanie zwrotu pobranego świadczenia mieszkaniowego. 3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm., zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. 3. Sąd, rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów stwierdza, że skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że prawo żołnierza zawodowego do świadczenia mieszkaniowego stanowi pochodną uprawnienia podstawowego, jakim jest prawo do zakwaterowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i 2 wyżej powołanej ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z ww. form zakwaterowania (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca określił również przesłanki negatywne, których spełnienie pozbawia żołnierza zawodowego prawa podstawowego do zakwaterowania oraz form zastępczych realizacji tego prawa. W świetle art. 21 ust. 6 ww. ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Wystąpienie każdego z tych przypadków musi więc być traktowane jako stan, w którym potrzeby mieszkaniowe żołnierza są zaspokojone. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się ponadto, że z powyższego wynika, że świadczenie mieszkaniowe jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, ale ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2013r. sygn. akt I OSK 2497/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Należy zatem wskazać, że w sytuacji, gdy żołnierz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, ponieważ nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia i w związku z tym, należy uznać, że żołnierz ten może być dyspozycyjny, a tym samym może w sposób prawidłowy wykonywać obowiązki wynikające ze stosunku służbowego. Skoro zachodzą przesłanki negatywne, których spełnienie pozbawia żołnierza zawodowego prawa podstawowego do zakwaterowania oraz form zastępczych realizacji tego prawa, należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował, że nie można wspierać żołnierza, który ma zaspokojone potrzeby w sposób umożliwiający prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Warto też wskazać, że powołany przepis, tak jak prawidłowo wskazał Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, nie odnosi się do kwestii czasu w jakim nabyto lokal mieszkalny. Ambiwalentna jest zatem kwestia, w jakiej dacie Skarżący nabył ww. lokal i czy miało to miejsce przed wstąpieniem do wojska. Istotne jest bowiem to, czy żołnierz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób umożliwiający prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżący [...] marca 2004r. nabył przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej na preferencyjnych zasadach – z bonifikatą - lokal mieszkalny położony w [...], na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, na zasadach przewidzianych w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Nie ma znaczenia, że w dacie nabycia ww. lokalu mieszkalnego Skarżący nie był żołnierzem zawodowym, ponieważ powołany przepis nie odnosi się do czasu, w jakim miało miejsce nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego, jak również nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do nabycia lokalu mieszkalnego. Wobec tego, w kontekście powyższych rozważań za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi o naruszeniu przez Prezesa AMW art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd podkreśla jeszcze raz, że z wyjątkiem powołanego przez Skarżącego ww. wyroku NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przesłanki negatywne, określone w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, nie odnoszą się do kwestii czasu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2013r. sygn. akt I OSK 3038/12 wskazał, że oczywistym jest, że przypadki wskazane w tym przepisie dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości (dostępny na www.nsa.gov.p). W konsekwencji należy przyjąć, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, jeżeli on sam lub jego małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystali z jednej z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, o których mowa w art. 21 ust. 6 tej ustawy (por. także wyroki NSA z: 11 maja 2013r. sygn. akt I OSK 1139/12; 11 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 2922/15; wyroki WSA w Warszawie z: 10 maja 2018r. sygn. akt II SA/Wa 1324/17, 19 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 45/18 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Warto też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, w uzasadnieniu wyroku z 11 sierpnia 2017r. sygn. akt I OSK 2922/15, podniósł, że z ww. przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli jego małżonek nabył lokal mieszkalny z bonifikatą od wyszczególnionych w przepisie podmiotów. Nie ma w tym przypadku znaczenia to czy mieszkanie nabyte z bonifikatą nadal jest w posiadaniu małżonka żołnierza zawodowego, ani także to, czy małżeństwo zawarte zostało przed czy po nabyciu lokalu. Nie jest też istotne, czy małżeństwo trwa dalej. Sąd - odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie odwołania się przez Prezesa AMW w zaskarżonej decyzji do wcześniejszych unormowań prawnych, jak również do świadomości Skarżącego przy nabyciu ww. lokalu - stwierdza, że w sprawie istotne znaczenie miała odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystał/skorzystała z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Skoro w rozpoznawanej sprawie odpowiedź ta jest twierdząca, to Skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu nie przysługiwało uprawnienie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu. W tym kontekście za prawidłowe należało uznać stanowisko organów administracyjnych obu instancji: Prezesa AMW wyrażone w zaskarżonej decyzji z [...] września 2018r. i Dyrektora AWM wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2018r. 3. Sąd, mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.