II SA/Wa 2127/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Eugeniusz Wasilewski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia 27 maja 2011 r. T. W. zwrócił się do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z prośbą o wydanie mu zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...] stycznia 1994 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił T. W. wydania zaświadczenia żądanej treści. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktycznego żądania wnioskującego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 217 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "kpa"), odmówił T. W. wydania zaświadczenia żądanej treści wskazując m. in., iż w aktach emerytalnych wymienionego znajduje się zaświadczenie [...] określające składniki wynagrodzenia otrzymywanego przez niego w styczniu 1994 r. W skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych zażaleniu T. W. wyraził niezadowolenie z powyższego rozstrzygnięcia i wniósł o jego uchylenie w całości i nakazanie organowi wydania wnioskodawcy zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie wniosku strony oraz naruszenie wytycznych zawartych w postanowieniu nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, stosując art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 oraz art. 219 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 218 kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie zatem do treści tego przepisu zaświadczenie winno odzwierciedlać faktyczny stan sprawy. Tak więc żądane przez T. W. zaświadczenie ma potwierdzać wysokość uposażenia do celów emerytalnych, w związku ze zwolnieniem go ze służby z dniem [...] stycznia 1994r. Organ wyjaśnił, że skarżący nie był strażakiem Państwowej Straży Pożarnej, lecz pełnił służbę w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej [...] w [...]. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) podstawę wymiaru emerytury lub renty stanowi uposażenie należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku. Natomiast odnośnie strażaków, którzy zgłosili jedynie akces do Państwowej Straży Pożarnej, faktycznie służby nie pełnili i uposażenia nie pobierali, na mocy art. 129 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.), obowiązujących od dnia 1 stycznia 2000 r., przewidziano dla tej kategorii strażaków ustalenie wysokości uposażenia przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, przy przyjęciu za podstawę uposażenie strażaka Państwowej Straży Pożarnej w stawkach obowiązujących w dniu kończącym okres zatrudnienia traktowany jako służba w Państwowej Straży Pożarnej, przysługujące na stanowisku porównywalnym do stanowiska zajmowanego w dniu kończącym ten okres. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 1999 r. szczegółowo określił warunki ustalania uposażenia przyjmowanego za podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych strażaków, którzy nie zostali powołani lub mianowani na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 109, poz. 1254). Organ wskazał, że wnioskodawcy przyznano emeryturę policyjną poczynając od dnia 1 lutego 1994 r., a w aktach rentowych znajduje się zaświadczenie o wysokości uposażenia T. W. wystawione przez jego pracodawcę-[...] S.A. oraz decyzja z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, wydane przez Komendę Główną PSP, z której wynika, że podstawę wymiaru emerytury stanowi kwota [...] zł, a emerytura wynosi 52 % tej podstawy. Kwota podstawy wymiaru wynika z karty rewaloryzacyjnej (k - 9 akt rentowych). W tej karcie ustalono wysokość uposażenia do celów emerytalnych na stanowisku dowódcy zastępu w PSP, uposażenie zasadnicze określone w 15 grupie, dodatek służbowy, dodatek za stopień ogniomistrza, dodatek za wysługę lat oraz 1/12 nagrody rocznej. Natomiast T. W. uważa, iż należne mu świadczenie emerytalne zostało zaniżone, a nie ustalone od kwoty rzeczywistej. Wobec tego żąda wydania zaświadczenia dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, według stawek jakie otrzymywał w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej [...] w [...], w kwocie [...] zł. W ocenie organu zaświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. zakładu pracy określające powyższą kwotę nie stanowi podstawy do wydania przez Komendanta Głównego PSP zaświadczenia stwierdzającego wysokość uposażenia wnioskodawcy w dacie zwolnienia w związku z przejściem na emeryturę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie T. W. wniósł o jego uchylenie w całości zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania w stosunku do skarżącego w chwili ustalania dla niego prawa do świadczeń emerytalno - rentowych oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w decyzji z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, wydanej przez Komendę Główną PSP przyjęto jako podstawę kwotę [...],- złotych, a nie kwotę rzeczywiście otrzymywanego uposażenia, to jest kwotę [...],- złotych. Zatem przyznaje ona świadczenie w zaniżonej w stosunku do rzeczywiście należnego i powinna zostać ona zmieniona, a następnie powinno zostać wydane żądane zaświadczenie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie zaświadczeń zostało uregulowane w art. 217 – 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Zaświadczeniem, jak wynika z treści art. 217 kpa można zdefiniować jako urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Ze złożonego wniosku wynika, że dotyczył on wydania zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej dla celów emerytalnych na dzień zwolnienia ze służby, tj. [...] stycznia 1994 r. Należy wskazać, że w aktach rentowych skarżącego znajduje się zaświadczenie o wysokości uposażenia wystawione przez pracodawcę [...] S.A. oraz decyzja z dnia [...] marca 1994 r. o ustaleniu prawa do emerytury, wydana przez Komendę Główną PSP, z której wynika, że podstawę wymiaru emerytury stanowi kwota [...] zł, a emerytura wynosi 52 % tej podstawy. Kwota podstawy wymiaru wynika z karty rewaloryzacyjnej (k - 9 akt rentowych). W tej karcie ustalono wysokość uposażenia do celów emerytalnych na stanowisku dowódcy zastępu w PSP, uposażenie zasadnicze określone w 15 grupie, dodatek służbowy, dodatek za stopień [...], dodatek za wysługę lat oraz 1/12 nagrody rocznej. Natomiast wniosek T. W. dotyczący wydania zaświadczenia dotyczy, jak wskazał on w piśmie do Komendanta Głównego PSP z dnia [...] lutego 2012 r. ustalenia nowej podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego adekwatnego do faktycznie uzyskiwanego uposażenia i w "ramach tej procedury wydanie nowego zaświadczenia o uposażnieniu i nagrodzie rocznej" (k. 14 akt administracyjnych). Organ natomiast uważa, iż zaświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. zakładu pracy określające powyższą kwotę nie stanowi podstawy do wydania przez Komendanta Głównego PSP zaświadczenia stwierdzającego wysokość uposażenia wnioskodawcy w dacie zwolnienia w związku z przejściem na emeryturę. Powyższa kwestia jako sporna, nie może być rozstrzygnięta zaświadczeniem. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest możliwa zmiana podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego. Podkreślenia wymaga, iż wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 kpa polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 217 kpa nie można rozstrzygać o spornych kwestiach. Organ administracji stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1292/97, niepublikowany). Reasumując, wskazać należy, że istotą wydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia nie jest stworzenie nowej sytuacji prawnej strony, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez ten organ dane. Organ nie miał zatem możliwości wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Dlatego też, podjęte w sprawie postanowienia należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.