II SA/Wa 2127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., na podstawie art. 50, art. 57 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, przeniósł z dniem [...] grudnia 2002 r. K. Z. ze stanowiska [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW na stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW z zachowaniem, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. W uzasadnieniu rozkazu organ wyjaśnił, że Zarządzeniem Organizacyjnym Nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2002 roku, w związku z wejściem w życie zarządzenia Nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa z dnia [...] grudnia 2002 roku w sprawie regulaminu organizacyjnego Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW, z dniem [...] grudnia 2002 roku ze struktury organizacyjnej tej jednostki zostało wyłączone (uległo likwidacji) stanowisko [...], które zajmował K. Z. Biorąc pod uwagę fakt, iż nie ma możliwości mianowania K. Z. na stanowisko równorzędne oraz uwzględniając jego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe, organ przeniósł funkcjonariusza na w/w stanowisko w oparciu o art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy. Z powyższym rozkazem personalnym K. Z. zapoznał się w dniu [...] grudnia 2002 r. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., doprecyzowanym w dniu [...] kwietnia 2014 r., K. Z. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący podniósł, że w kwestionowanym przez niego rozkazie, jako podstawę prawną wskazano art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. K. Z. wskazał, że w dacie wydania rozkazu personalnego nr [...] w Departamencie Ochrony Informacji Niejawnych ABW istniało równorzędne z zajmowanym przez niego stanowiskiem [...], wakujące stanowisko [...] Wydziału [...], a zatem, biorąc pod uwagę jego kwalifikacje i doświadczenie, możliwe było mianowanie go to na to stanowisko. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2002 r. Od powyższej decyzji K. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego, odnosząc się do meritum rozpatrywanej sprawy, organ wskazał na istotę postępowania nieważnościowego. Wyjaśnił, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie rozstrzyga jej merytorycznie, orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji w kontekście spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Celem tego postępowania w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest ustalenie, czy wydana w trybie zwykłym decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter zwykły czy rażący, bądź też czy decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Zgodnie z orzecznictwem, za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wyjaśnił, że sprawy związane z przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko regulowane są ustawą o ABW oraz AW. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, Szef ABW jest właściwy m.in. do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, a także do ich przenoszenia. Natomiast kwestie związane z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe uregulowane są w art. 57 tejże ustawy. Z treści art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. Z przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił Szefowi ABW pewien luz decyzyjny w zakresie kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza ABW. Szef ABW, działając w granicach zakreślonych przepisem art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, korzystając z uznania administracyjnego, jest uprawniony do kształtowania stosunku służbowego funkcjonariusza. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 4 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusz, który nie wyraża zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, może zostać zwolniony ze służby. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że zajmowane przez K. Z. stanowisko [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW uległo w dniu [...] grudnia 2002 r. likwidacji. Na podstawie zarządzenia organizacyjnego Nr [...] Szefa ABW z dnia [...] grudnia 2002 r. zostało ono wyłączone ze struktury organizacyjnej Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW. Dlatego Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. przeniósł K. Z. na stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW z zachowaniem, na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, prawa do kwoty uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania wyższej kwoty uposażenia według stanowiska służbowego. K. Z. podjął służbę na zaproponowanych mu nowych warunkach i nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia od wspomnianego rozkazu. Organ następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, a rozkaz personalny Szefa ABW nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nie jest dotknięty wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, że w chwili wysłania w/w rozkazu personalnego istniała możliwość mianowania go na równorzędne stanowisko, jakim w jego ocenie było stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW, które w tym czasie było nieobsadzone, organ wyjaśnił iż stanowiska te nie są równorzędne. O ile obydwa stanowiska zaszeregowane były w tej samej grupie uposażenia zasadniczego, to bez wątpienia ich charakter był zupełnie odmienny. Czym innym jest bowiem stanowisko kierownicze, związane z obowiązkiem administrowania i zarządzania podległym zespołem funkcjonariuszy, a czym innym istniejące w ówczesnej siatce stanowisk Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego samodzielne stanowisko [...]. Nadto organ podkreślił, że Szef ABW miał prawo do samodzielnego kształtowania struktury zatrudnienia, co realizuje poprzez odpowiedni dobór kadr, dbając o to, aby poszczególne stanowiska służbowe obsadzone były osobami dysponującymi niezbędnymi kwalifikacjami oraz doświadczeniem zawodowym. Funkcjonariuszowi nie przysługuje bowiem roszczenie o mianowanie na wybrane przez niego stanowisko służbowe. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, iż jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wynikającą z: - błędnej oceny kwestii równoważności stanowisk służbowych wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego będącego przedmiotem postępowania, - błędnej oceny, że przedmiotowy rozkaz personalny nie wywołał dla skarżącego negatywnych skutków finansowych. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga K. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Wydane w przedmiotowej sprawie decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym przez organ na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej - rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przeniesienia K. Z. z dotychczas zajmowanego stanowiska [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW. Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii. Istotne w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia, ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przy wydaniu przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nie zaistniały przesłanki z art. 156 pkt 1–7 kpa. Zdaniem Sądu, w/w rozkaz personalny został wydany wbrew zarzutom skargi w oparciu o istniejącą podstawę prawną do jej wydania, którą stanowi art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.). Przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie doszło również do rażącego naruszenia prawa, jedynie zaś zaistnienie jednej z w/w przesłanek mogłoby doprowadzić do stwierdzenia przez organ nieważności w/w rozkazu personalnego. Skarżący upatruje rażącego naruszenia prawa w tym, iż w dacie wydania przedmiotowego rozkazu istniało równorzędne z zajmowanym przez niego stanowiskiem [...] wakujące stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW, co oznaczało iż możliwe było mianowanie go na to stanowisko przy uwzględnieniu jego kwalifikacji i doświadczenia. Zgodnie z art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest (czego nie kwestionuje skarżący), że Zarządzeniem Organizacyjnym Nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2002 roku, w związku z wejściem w życie zarządzenia mir Nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2002 roku w sprawie regulaminu organizacyjnego Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW, z dniem [...] grudnia 2002 roku ze struktury organizacyjnej tej jednostki zostało wyłączone (uległo likwidacji) stanowisko [...], które zajmował K. Z. Z twierdzenia organu wynika również, że skarżącemu nie można było zaproponować stanowiska równorzędnego, natomiast stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW, o którym mówi skarżący, nie było stanowiskiem równorzędnym ze stanowiskiem [...]. Wskazać jednak należy, iż poza kognicją sądu administracyjnego w ramach kontroli obecnie zaskarżonej decyzji, pozostaje czy możliwe było wówczas przeniesienie skarżącego na inne równorzędne stanowisko. Tym samym jednak stwierdzić należy, że w takiej sytuacji istniała podstawa prawna do wydania decyzji o przeniesieniu skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] na stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW. Podstawę prawną zaś do wydania takiego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. stanowił art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW i AW. Wskazać należy również, iż skarżący wyraził zgodę na powyższe przeniesienie w sposób dorozumiany, bowiem podjął służbę na zaproponowanych mu nowych warunkach i nie wystąpił ze środkiem zaskarżenia od wspomnianego rozkazu personalnego. Wskutek powyższego w/w rozkaz personalny stał się decyzją ostateczną, co z kolei oznacza, że można go wzruszyć jedynie w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest np. stwierdzenie nieważności decyzji. Aby jednak do tego doszło musi zaistnieć jedna z przesłanek zawartych w art. 156 pkt 1-7 kpa. Zdaniem Sądu, przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie doszło do rażącego naruszenia prawa ogólnych zasad Kpa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie uwzględnia bowiem przede wszystkim interes społeczny (interes służby), który nie stoi w sprzeczności ze słusznym interesem skarżącego. Interes służby wymaga bowiem, aby funkcjonariusz pełnił służbę na stanowisku odpowiadającym kwalifikacjom i doświadczeniu zawodowemu. Powierzone skarżącemu stanowisko [...] Wydziału [...] Departamentu Ochrony Informacji Niejawnych ABW odpowiadało zarówno jego wykształceniu, jak i kwalifikacjom zawodowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.