II SA/Wa 2127/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie z [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiające - w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. O. o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z poźn.zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją ostateczną z [...] maja 2017 r. o sygn. [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą przyznania R. O. świadczenia specjalnego. W toku postępowania rozstrzygniętego ww. decyzją R. O. swoje starania o rentę specjalną argumentował działalnością związkową (w [...]) i w opozycji antykomunistycznej, przyznaniem mu statusu kombatanta "[...], doznanymi w związku z prowadzoną działalnością opozycyjną represjami, działalnością na rzecz osób niepełnosprawnych oraz trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. R. O. ponownie wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu świadczenia specjalnego. We wniosku powołał się na okoliczności, będące już przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [..] maja 2017 r. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ sprawa z nowego wniosku R. O. jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] maja 2017 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie strony), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) i faktycznej (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawcy). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący, kwestionując rozstrzygnięcie wskazał, że Premier deklarował w Parlamencie Europejskim w dniu 4 lipca 2018 r. uhonorowanie działaczy Solidarności godnymi emeryturami w relacji do wysokich wynagrodzeń i apanaży aparatu SB. Podał, że od 1980 r. jest członkiem-działaczem [...]. Podkreślił swoją aktywną działalność w okresie od 1968 r., tj. od wydarzeń marcowych na Politechnice [...], poprzez [...], dyscyplinarkę ze Stoczni [...], rok więzienia z art. 234 k.k., Z.K. P. o obostrzonym rygorze. W okresie stanu wojennego, w latach 1981-1986 – brał udział w walkach ulicznych oraz wszystkich demonstracjach, był przeszukiwany i zatrzymywany. W czasie strajku majowego w 1988 r. aktywnie pomagał strajkującym w Stoczni [...] oraz w czasie strajku sierpniowego w 1988 r. działał na rzecz umacniania niepodległości Państwa Polskiego narażając życie i zdrowie. Od 2000 r. otrzymuje dodatek kombatancki za Grudzień 70 w wysokości 400 zł. Stwierdził, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie i zasadne jest przyznanie mu emerytury specjalnej z puli premiera RP, ponieważ należy mu się rekompensata na podratowanie zdrowia, bezterminowa rehabilitacja i leki. Podał, że zamierza wrócić do kraju na stałe i godnie żyć na stare lata. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że we wniosku z [...] maja 2019 r. R. O. podniósł te same okoliczności, które były rozpatrywane przez Prezesa Rady Ministrów w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., tj. działalność w opozycji antykomunistycznej i trudną sytuację życiową. Zatem pomiędzy sprawą skarżącego, zakończoną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r., a aktualnie rozpoznawaną, zachodzi tożsamość podmiotowa, przedmiotowa, oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącego. Kierowanie zaś do organu administracji publicznej żądania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie podstawą odmowy była res iudicata, to jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu, wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen, dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania renty specjalnej, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 z późn. zm.). W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Od decyzji tej nie została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym, decyzja Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym, bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Należy stwierdzić, że okoliczności, wskazane przez skarżącego we wniosku z 3 maja 2019 r. o przyznanie mu świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, były przedmiotem oceny Prezesa Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wcześniejszego wniosku strony z [...] kwietnia 2017 r. złożonego w tym trybie, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] maja 2017 r. Podnoszone argumenty były już zatem przez organ analizowane w kontekście przesłanek do przyznania świadczenia specjalnego. W tej sytuacji zasadnie organ stwierdził, że okoliczności, na które powołuje się skarżący w swym żądaniu, zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji niż ww. decyzja ostateczna z [...] maja 2017 r. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego, spowodowałoby, że decyzja taka obarczona byłaby wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Prezesa Rady Ministrów odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.