II SA/Wa 2130/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej przyznania dodatku dla personelu latającego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Dowódca Sił Powietrznych przyznał [...] S. D. w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej dodatek dla personelu latającego do uposażenia zasadniczego żołnierza ustalony w wysokości [...] % kwoty bazowej. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. [...] S. D. wystąpił do Dowódcy Sił Powietrznych o wydanie nowej decyzji przyznającej w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej dodatek dla personelu latającego w wysokości właściwej na dzień jego zwolnienia ze służby. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Dowódca Sił Powietrznych wyjaśnił oficerowi, iż z uwagi na istnienie już ostatecznej decyzji regulującej przedmiotową kwestię, jedyną możliwością działania dla zainteresowanego jest próba wykluczenia z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w drodze zastosowania któregoś z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, np. w drodze stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] maja 2007 r. S. D. złożył do Dowódcy Sił Powietrznych wniosek o zmianę, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, wymienionej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. i przyznanie mu w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej dodatku dla personelu latającego do uposażenia zasadniczego żołnierza, ustalonego w łącznej wysokości [...] % kwoty bazowej. W obszernym uzasadnieniu wniosku podniósł, iż wskazana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 26 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.). Dodatkowo zarzucił organowi pozbawienie go możliwości obrony swoich praw i interesów w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz fakt, iż nie był informowany o czynnościach podejmowanych w jego sprawie. Podniósł także, iż na skutek niezgodnego z prawem działania organu i wydania wadliwej decyzji został on pozbawiony części uprawnień przysługujących mu zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał bowiem, iż uzyskał [...] klasę pilota, a nie jak błędnie przyjął organ - [...] klasę, i z tego tytułu powinien otrzymać dodatek dla personelu latającego w łącznej wysokości [...] % uposażenia bazowego. Dowódca Sił Powietrznych, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., odmówił zmiany decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wskazując, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 155 Kpa. Organ podkreślił, iż postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia interesu społecznego i interesu strony, przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany. W ocenie Dowódcy Sił Powietrznych wnioskodawca nigdy skutecznie nie uzyskał klasy [...] pilota wojskowego (akt prawny, na podstawie którego nadano mu [...] klasę pilota wojskowego nie miał oparcia w odpowiednich przepisach ustawowych). Posiadał natomiast klasę [...] i tym samym był uprawniony - zgodnie z § 17 nieobowiązującego na dzień wydania decyzji rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.) - do dodatku dla personelu latającego podwyższonego o [...] %, a nie o [...]% (należnego w razie uzyskania klasy [...]) uposażenia bazowego. W świetle powyższego oraz w związku z przesłankami wynikającymi z art. 155 Kpa, organ administracji, chcąc uwzględnić interes wnioskodawcy, a więc i jego żądanie co do wysokości przedmiotowego dodatku, musiałby wydać decyzję niezgodną z wymienionymi wyżej przepisami. Oznaczałoby to bowiem potwierdzenie przyznania zainteresowanemu dodatku dla personelu latającego za klasę mistrzowską w sytuacji, gdy klasy tej nigdy nie nabył. Odnosząc się natomiast do zarzutów S. D. dotyczących wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ zauważył, iż w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Od powyższej decyzji oficer złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. W uzasadnieniu powtórzył zarzuty podnoszone we wniosku z dnia [...] maja 2007 r. Podkreślił, iż w jego ocenie zachodzą określone w art. 155 Kpa przesłanki do zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. przede wszystkim z uwagi na słuszny interes strony oraz nie zgodził się z organem, który przyjął, iż wnioskodawca nigdy skutecznie nie uzyskał klasy [...] pilota wojskowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 155 Kpa, które uzasadniałyby zmianę decyzji zgodnie z żądaniem oficera. Organ wskazał, iż sposób ustalania wysokości dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej nie zawiera żadnych elementów o charakterze uznaniowym, których wartość mogłaby być zmieniona w oparciu o przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania art. 155 Kpa ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą prawodawcy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. D. podniósł, iż decyzja ta, jak również decyzje leżące u jej źródła, naruszają w sposób rażący przepisy prawa oraz słuszny interes strony, a także w żaden sposób nie uwzględniają aktualnego stanu prawnego, w tym prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Lu 426/03 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 803/04 oraz decyzji Dowódcy [...] w D. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Wskazał ponadto, iż nie uwzględniono żadnych jego argumentów podnoszonych podczas postępowania administracyjnego i podkreślił, że domaga się zmiany krzywdzącej i bezprawnej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wyrażona w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, iż nie mogą być one zmieniane lub uchylane przez organy administracji państwowej w sposób dowolny, lecz tylko i wyłącznie w nadzwyczajnych trybach oraz przypadkach określonych wprost w Kpa lub w przepisach szczególnych, przy ścisłym zachowaniu wymienionych tam warunków. Stosownie natomiast do art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyższego przepisu wynika, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa - jak to wynika w sposób oczywisty z jego treści - możliwe jest tylko wówczas, gdy za zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego wynika więc, iż celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (vide: wyrok NSA z dnia 13 października 1995 r., sygn. akt III SA 27/95, publ. LEX nr 26991). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa, organ administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego i postępowanie takie nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 155 Kpa są oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, iż ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań. Organ nie jest zatem zobligowany do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, powinien natomiast dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny oraz czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmianie albo uchyleniu decyzji. Należy również podkreślić, iż wzruszenie decyzji ostatecznych w trybie art. 155 Kpa dotyczy tylko takich decyzji niewadliwych, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (vide: wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1459/1997, publ. LEX nr 47884 oraz wyrok NSA z 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95, publ. M. Podat. 1997, nr 3, poz. 78). W ocenie Sądu powyższe sytuacje w przedmiotowej sprawie nie występują, albowiem decyzja Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nie jest decyzją uznaniową. Należy zatem zgodzić się z organem, iż nie można w oparciu o przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony dokonać jej zmiany w trybie art. 155 Kpa, bowiem stanowiłoby to naruszenie przepisów prawa, na podstawie których decyzja ta była wydana. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/1997 (publ. LEX nr 48678), iż art. 155 jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 Kpa nie może być mowy. W przypadku innego rozumienia taki rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy jednocześnie zauważyć, że skarżący, jak wynika zarówno z uzasadnienia jego wniosku z dnia [...] maja 2007 r., jak również ze skargi, domaga się zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. na tej podstawie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co miałyby również potwierdzać wskazane przez niego i nieuwzględnione przez organ wyroki sądów administracyjnych. Powyższy zarzut nie jest jednak właściwy do wzruszenia decyzji w trybie art. 155 Kpa. Jeśli strona uważa, iż dana decyzja w sposób rażący narusza prawo, może domagać się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest to już jednak zupełnie inny tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji. Co więcej, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.