II SA/Wa 2130/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ,,Prezes ZUS’’, ,,Organ’’) z dnia [...] września 2023 r. znak sprawy [...] odmawiająca przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego dla A. K. (dalej: ,,Skarżąca’’). II. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2023 r. Skarżąca wniosła o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. 2. Organ po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję, w której odmówił Skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS odwołał się do art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym i wskazał, że Organ może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki: a) urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci, zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. la pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez okres co najmniej 10 lat, jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; b) osiągnęła wiek 60 lat; c) nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury. Organ zwrócił uwagę że wszystkie wyżej wymienione przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Następnie, Prezes ZUS szerzej odniósł się do pojęcia niezbędnych środków utrzymania - jako przesłanki do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Podkreślił, że nie jest ona zdefiniowana w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2023 r. wynosi 1588,44 zł brutto, tj. 1445,48 zł netto. Organ wskazał, że w postępowaniu ustalono, że dochód Skarżącej, o którym mowa w art. 2 pkt. 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wynosi 1660,29 zł netto, tj. emerytura w wysokości 741,55 zł netto, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 304,64 zł netto oraz dopłaty z ARiMR w kwocie 614,10 zł netto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Prezes ZUS podkreślił, że wykazany dochód chociaż może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych Skarżącej to jednak trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Zatem nie można uznać, że Skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W związku z powyższym, w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, Organ nie znalazł podstaw do przyznania Skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. III. 1. Skarżąca od decyzji z dnia [...] września 2023 r. odmawiającej jej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 - 3 w związku z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022r., poz. 1051 z późn. zm.), zwanej dalej "u.r.ś.u.". W uzasadnieniu Skarżąca dokonała wykładni art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. przedstawiając jak rozumie przesłankę "dochodu nie zapewniającego niezbędnych środków utrzymania". Dokonując wykładni tego zwrotu, wskazała, że należy odnieść się do celu omawianej ustawy. Cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy wskazując, iż jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości, w ocenie Skarżącej, wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego a nie hipotetycznego). Skarżąca zauważyła, że intencją racjonalnego ustawodawcy (przy tak oznaczonym celu ustawy), jest faktyczna rekompensata dla rodzica, który poświęcił się wychowaniu co najmniej czwórki dzieci. Konsekwentnie więc, przy ustalaniu istnienia przesłanek uprawniających do omawianego świadczenia, należy odnosić się do rzeczywistego stanu faktycznego, a nie do założeń o charakterze hipotetycznym. Badając okoliczność posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, według Skarżącej, koniecznym jest wiec odnoszenie się do kwot dochodu, jakie realnie zasilają co miesiąc budżet domowy. Skarżąca kwestionuje sposób ustalenia przez organ rentowy dochodu z gospodarstwa rolnego. Wskazała ona, że Organ ustalił dochód z działalności skarżącej na podstawie danych statystycznych wynikających z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, a nie ustalił rzeczywistego dochodu z tego gospodarstwa rolnego. Dokonując tego wyliczenia dochodu, organ w ocenie Skarżącej błędnie nie wziął pod uwagę tego, że co do części nieruchomości nie przysługuje pełna własność, a jedynie określone udziały w prawie ich własności. Skarżąca jest częściowo właścicielem, a częściowo współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni [...] fizycznie stanowiącego [...] przeliczeniowego. Poza tym Skarżąca zwróciła uwagę, że posiadane przez nią nieruchomości rolne to grunty o bardzo niskiej klasie bonitacyjnej (klasa od IV do VI) i małej wydajności produkcyjnej. Skarżąca do skargi załączyła dokumenty w postaci: 1/ Kserokopii nakazu płatniczego z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2023 r. wydanego przez Burmistrza [...]. 2/ Zaświadczenia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2023r. 3/ Czterech uproszczonych wypisów z rejestru gruntów Starosty [...]. Skarżąca stwierdziła, że wydatki na utrzymanie w należytej kulturze rolnej i produkcję rolną związane z zasiewem, nawożeniem, opryskami i zbiorami przewyższają rzeczywisty dochód z tego gospodarstwa rolnego. Zatem według niej Organ błędnie posłużył się jedynie fikcją prawną dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, brak jest regulacji analogicznej do regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358), dotyczącej ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie nieuregulowanym odsyła wyłącznie do przepisów k.p.a. a nie do ustawy o pomocy społecznej. Jest to o tyle zrozumiałe, że świadczenie uzupełniające dla rodziców, nie posiada charakteru socjalnego, a zatem według Skarżącej, brak jest podstawy prawnej do stosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego. Na gruncie niniejszej sprawy, Skarżąca uważa, że ustawodawca w przepisach u.r.ś.u. jednoznacznie wskazał, w jaki sposób ustaleniu podlega dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego. Odbywa się to na podstawie złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości co do wiarygodności przedmiotowego oświadczenia, może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia innych, jednoznacznie przez organ wskazanych, środków dowodowych - art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. Organ może również samodzielnie ustalić dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada takie możliwości - art. 6 ust. 4 u.r.ś.u. Zastrzec jednak należy, iż ustaleń takich organ nie może czynić poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca oświadczyła w skardze, że nie uzyskuje żadnego dochodu z gospodarstwa rolnego. W przeważającej części gospodarstwo to utrzymywane jest jedynie w dobrej kulturze rolnej, a jej utrzymanie wymaga nakładów finansowych związanych z wykoszeniem trawy, jej uprzątnięciem itp. a to nie przysparza Skarżącej żadnych dochodów. Niewielka cześć gospodarstwa rolnego wykorzystywana jest rolniczo, w tym sensie, że uprawiane są tam zboże i warzywa na własne potrzeby, przy czym koszt wszystkich zabiegów związanych z tą produkcją przewyższa wartość pozyskanych płodów rolnych. 2. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust 3 i art. 7 ust. 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, gdyż dokonał prawidłowej wykładni przesłanki nie posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, której spełnienie jest niezbędne do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. 2. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania art. 3 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowiącego, że świadczenie może być przyznane w przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Przywołany przepis zawiera dwa niedookreślone sformułowania: - dochód zapewniający środki utrzymania, - niezbędne środku utrzymania. 3. Dokonując wykładni pierwszego z w/powołanych zwrotów, w ocenie tut. Sądu należy odnieść się do celu omawianej ustawy. Cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 powyższej ustawy wskazując, iż jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. 4. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego a nie hipotetycznego). Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczny dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi więc rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie składu orzekającego nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że intencją racjonalnego ustawodawcy (przy tak oznaczonym celu ustawy), jest faktyczna rekompensata dla rodzica, który poświęcił się wychowaniu co najmniej czwórki dzieci. Konsekwentnie więc, przy ustalaniu istnienia przesłanek uprawniających do omawianego świadczenia, należy odnosić się do rzeczywistego stanu faktycznego, a nie do założeń o charakterze hipotetycznym. Badając okoliczność posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, koniecznym jest wiec odnoszenie się do kwot dochodu, jakie realnie zasilają co miesiąc budżet domowy wnioskodawcy. Za trafnością i racjonalnością powyższej wykładni celowościowej, przemawia także wykładnia literalna. Ustawodawca w omawianym przepisie posłużył się bowiem czasem dokonanym "dochód zapewniający". Przepisu tego nie sformułował zaś w formie otwartego pytania "dochód mogący zapewnić". To więc także w ocenie tut. Sądu świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym. Niezależnie od powyższego wytknąć należało też organowi, iż w sposób nieuprawniony odniósł się do regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz.1358), przy ustalaniu fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. W/powołany akt prawny został bowiem wydany na podstawie umocowania sformułowanego w art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, a nie na podstawie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Także ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie nieuregulowanym, odsyła wyłącznie do przepisów K.p.a. a nie do ustawy o pomocy społecznej, co jest o tyle zrozumiałe, ze świadczenie uzupełniające dla rodziców, nie posiada charakteru socjalnego – czego z resztą nie kwestionuje sam organ. 6. Powyższe argumentu w ocenie składu orzekające świadczą więc o tym, że stosowanie w niniejszej sprawie przez Prezesa ZUS w drodze analogii przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358) nie znajduje umocowania prawnego. Przechodząc natomiast do drugiego z niedookreślonych w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy sformułowań tj. niezbędnych środków utrzymania, zgodzić należało się z organem, że określenie "środki niezbędne", nie jest równoznaczne z określeniem "środki wystarczające". Odkodowując w/w sformułowanie nie należy więc odnosić się do subiektywnych odczuć i potrzeb wnioskodawcy, a do okoliczności o charakterze możliwie najbardziej obiektywnym. Stąd, ze wszech miar uzasadnionym będzie (podobnie jak ma to miejsce przy wykładni art. 83 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), powiązanie określenia "niezbędnych środków utrzymania", z kwotą najniższej emerytury. Skoro bowiem Państwo Polskie, ustalając najniższą emeryturę uznało, że wystarczy ona dla zaspokojenia człowiekowi egzystencji, uprawnionym będzie badanie omawianej materii właśnie przez pryzmat tej kwoty. 7. Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ w sposób nieuprawniony, odniósł się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018r. poz.1358) i w konsekwencji błędnie ustalił stan faktyczny tj. rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej. W konsekwencji powyższego błędnie odmówił przyznania dochodzonego świadczenia z powołaniem na normę art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. 8. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do uwzględnienia sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu i do szczegółowego przeanalizowania wniosku skarżącej przez pryzmat przesłanek omawianej ustawy. 9. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).