II SA/Wa 2131/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Wyrokiem z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 707/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził nieważność decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł jednocześnie, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] przyznał [...] Z. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku podjęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że objęta kontrolą decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w dacie złożenia przedmiotowego wniosku funkcjonariusz nie spełniał warunków do otrzymania tego świadczenia - jego małżonka posiadała bowiem dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Z. G. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia podjętej decyzji. W jego przekonaniu organ nie zgromadził dowodów świadczących o posiadaniu przez jego małżonkę domu jednorodzinnego, zaś pismo Wójta Gminy M., na którym oparł swoją decyzję organ nadzoru, zaświadcza o sytuacji istniejącej w czasie prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, a nie w dacie orzekania o spornym świadczeniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Powołując się na treść art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) organ uznał, że posiadanie przez małżonkę Z. G. domu w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia przez niego służby powodowało, iż funkcjonariusz ten nie spełniał warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie tej okoliczności organ wskazał pismo Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] uznając, że stanowi ono dokument urzędowy, zgodnie z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca przecząc przysługującemu jego żonie prawu posiadania nieruchomości w miejscowości G., przy ul. [...], nie wskazał innego właściciela tego obiektu. Organ uznał, że śmierć teściów wnioskodawcy i tym samym odziedziczenie przez jego małżonkę przedmiotowej nieruchomości miała wpływ na jego uprawnienie. Tymczasem Z. G. mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy § 7 powołanego wyżej rozporządzenia nie złożył zawiadomienia w tym zakresie. Na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. Z. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu organowi naruszenie prawa procesowego poprzez: wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia mimo nie wystąpienia przesłanki pozytywnej z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszenie zasady prawdy obiektywnej i szybkości postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe wykorzystanie regulacji cywilnoprawnych dotyczących posiadania i spadków dla potrzeb ustalenia pobieranego równoważnika pieniężnego, tj. art. 96 ustawy o Straży Granicznej. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. W skardze Z. G. ponownie zwrócił uwagę, że pismo Wójta Gminy M., na którym oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję przedstawia stan prawny nieruchomości na dzień [...] grudnia 2007 r., nie zaś na dzień wydania tego aktu. Tym samym naruszono art. 77 § 1 Kpa, poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, zaś z materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wynika jednoznacznie, aby żona skarżącego w okresie 1 stycznia 2005 r. - 15 lipca 2006 r. posiadała budynek mieszkalny w miejscowości G. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie uznając zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tej regulacji Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. W odniesieniu do dalszego postępowania Sąd wskazał, że władnym do rozpatrzenia odwołania Z. G. od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. będzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzuty: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 - 4, art. 3 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 5 § 2 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, że Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 - 4 ustawy o Straży Granicznej, a nie jest nim w sprawach służbowych, w tym w odniesieniu do spraw o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 2 Ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 17 pkt 3, art. 127 § 2 i 3 Kpa oraz § 15 ust. 1 pkt 1a i 1b powołanego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r., poprzez przyjęcie, że w sprawach w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w których decyzję w pierwszej instancji wydał Komendant Główny Straży Granicznej przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie wniosek do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W oparciu o te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie sygn.akt I OSK 26/09 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przysługuje stronie odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który wydał decyzję, jak z kolei twierdzi wnoszący skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie wywiódł autor skargi kasacyjnej, że skoro żaden przepis ustawy o Straży Granicznej nie określił kompetencji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to brak jest podstaw do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Straży Granicznej do działania w tych sprawach jako centralnego organu administracji rządowej mającego uprawnienia ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Oznacza to, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w tego rodzaju sprawach nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl bowiem art. 127 § 3 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (centralny organ administracji rządowej) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości organów, a zatem by obarczona była kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. polecił merytoryczne rozpoznanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Według pierwszego z powołanych przepisów, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś w myśl art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ, a stosownie do treści art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z kolei art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to zatem, że decyzje te mogą być wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. i jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona, jest stwierdzenie jej nieważności w trybie wskazanego już wyżej art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Powyższe wymaga więc bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powyższym przepisie. Wskazać ponadto należy, iż organ administracyjny działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a., wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, a nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Reasumując, brzmienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym elementy tego przepisu są wobec siebie alternatywne. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy czym mowa tu o wszystkich normach prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Podkreślić należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, a będącej przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], która następnie została utrzymana decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], jest art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), z którego wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednak punktem wyjścia dla analizy zagadnienia jest treść art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem "funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z analizy treści art. 92, art. 94 ust. 1 i art. 98 ustawy wynika, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako; albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo zastępczo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych m.in. równoważnika pieniężnego, czyli gdy przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust 1 ustawy). Wprawdzie art. 96 ust. 1 ustawy wiąże uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z okolicznością iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy, o których mowa w art. 94 ustawy, to niemniej jednak sedno analizowanego zagadnienia prawnego polega na tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia (art. 92 ust.1 ustawy i przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r.). Natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z faktem, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiadają lokalu mieszkalnego. Wobec powiązania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego, należy w konsekwencji przyjąć, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zbędne było dodanie zastrzeżenia, iż wskazany w tym przepisie lokal mieszkalny ma spełniać wymagania, o których mowa w art. 92 ust. 1 tej ustawy. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, należy zgodzić się ze skarżącym, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie sytuacji mieszkaniowej skarżącego na dzień [...] stycznia 2005 r., tj. dzień wydania decyzji przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej przyznającej funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Organ wydał przedmiotową decyzję w oparciu o pismo Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2007 r. i uznał, że śmierć teściów skarżącego i tym samym odziedziczenie przez jego żonę nieruchomości miała wpływ na jego uprawnienia. Wobec powyższego uznać należy, że organ nie wykazał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym eliminacja wskazanej już wyżej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w drodze stwierdzenia jego nieważności, była nieprawidłowa. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, jak wyglądała sytuacja rodzinna mieszkaniowa Z. G. na dzień [...] stycznia 2005 r. Organ musi dokładnie ustalić, kiedy umarła teściowa skarżącego, czy jego żona posiadała dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, ile osób mieszkało w tym domu i czy posiadanie takiego domu zaspakajało potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.