II SA/Wa 2131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej: "KGP"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. odmawiającą przyznania A. H. (dalej: "skarżąca") nagrody rocznej za rok 2018. Z akt postępowania, wynikało, że skarżąca została przeniesiona z dniem [...] stycznia 2019 r. ze służby w Policji do służby w Służbie Ochrony Państwa, w wyniku porozumienia zawartego między Komendantem Służby Ochrony Państwa (dalej "Komendant SOP"), a Komendantem Głównym Policji (na podstawie art. 70 ust. 2 ustawy o Służbie Ochrony Państwa). Skarżąca wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o "wypłacenie należnego świadczenia z tytułu nagrody rocznej za służbę pełnioną w KGP w roku 2018". Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz, U. z 2019 r. poz. 161, z późn. zm.) w związku z art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 138, z późn. zm.) wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., którą odmówił skarżącej przyznania nagrody rocznej za 2018 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 110 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 70 ust. 1, 4 i 5 ustawy o Służbie Ochrony Państwa i wskazał, że istotnym jest jednak rozróżnienie sytuacji policjanta zwalnianego ze służby w Policji od przeniesionego do innej służby, na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy właściwymi organami. Wyjaśnił, że przeniesienie pomiędzy służbami wstrzymuje przyznanie odprawy oraz innych należności dla "odchodzącego" funkcjonariusza, które są należne z tytułu rozwiązania stosunku służbowego, jak również tych, które są przewidziane dla funkcjonariusza odchodzącego ze służby, ale nie muszą być należne z tytułu rozwiązania stosunku służbowego. W ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia iż to wobec Komendanta Głównego Policji powstaje jakiekolwiek roszczenie z tytułu przyznania prawa do nagrody rocznej za rok bezpośrednio poprzedzający przeniesienie funkcjonariusza (tj. za rok 2018). Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy KGP utrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzję. Następnie organ powielił argumentację przedstawioną w decyzji wydanej w I instancji, a odnosząc się do argumentów skarżącej, podniósł, że art. 110 ust. 12 ustawy o Policji nie może mieć zastosowania, bowiem odnosi się do sytuacji, w której w danym roku kalendarzowym policjant pełnił służbę w różnych jednostkach organizacyjnych Policji, a nie w jednostce Policji i jednostce organizacyjnej innej formacji – SOP. Komendant uznał, że można przyjąć a contrario, że Komendant Główny Policji jest organem właściwym do przyznania określonych należności pieniężnych. Podniósł również, że przedstawiona wraz ze środkiem odwoławczym opinia Dyrektora Departamentu Porządku Publicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie organu z treści powyższych przepisów wynika, że w sytuacji omawianego przeniesienia następuje rozwiązanie dotychczasowego stosunku służbowego z jednoczesnym nawiązaniem nowego stosunku służbowego w SOP. Zgodnie natomiast z art. 110 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Analogiczne rozwiązanie przewiduje art. 174 ust. 1 ustawy o SOP. Zasadą jest również, że wypłata nagrody rocznej następuje do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, za który przysługuje nagroda (art. 110 ust. 9 cyt. ustawy), przy czym zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o Policji policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. W tym ostatnim przypadku jest zatem, podobnie jak odprawa, należnością przewidzianą dla funkcjonariusza odchodzącego ze służby, a ta, zgodnie z treścią art. 70 ust. 5 ustawy o SOP, nie przysługuje policjantowi przenoszonemu w trybie art. 70 ust. 1 ustawy o SOP. Funkcjonariusz ten zachowuje bowiem ciągłość służby, a ponadto zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 111), Komendant SOP, określając okres służby i stażu funkcjonariusza, uznaje je za równorzędne i przyjmuje odpowiednio, że jeden dzień służby i stażu w Policji odpowiada jednemu dniowi służby i stażu w SOP. Z kolei zgodnie z § 13 wymienionego rozporządzenia. Komendant SOP, określając należności pieniężne o charakterze jednorazowym lub przysługujące za dany okres, uważa je za zrealizowane, jeżeli w czasie pełnienia służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych funkcjonariusz otrzymał należności pieniężne przysługujące z tego samego tytułu. Uposażenie funkcjonariusza z tytułu służby w SOP oraz nagroda roczna podlegają odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli za ten sam okres funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Dalej organ podniósł, że należności z tytułu nagrody rocznej nie mogły zostać przyznane funkcjonariuszowi w Policji za rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie do SOP, bowiem zgodnie z art. 70 ust. 5 ustawy o SOP funkcjonariuszowi przenoszonemu w trybie, o którym mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby, którą to należnością jest w tej sytuacji nagroda roczna. Konkludując, Komendant Główny Policji stwierdził, że prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda ta przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do SOP w chwili, w której nie jest on już policjantem. Wobec tego, jeśli nie jest już policjantem, a jest funkcjonariuszem SOP, który w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowuje ciągłość służby, to jego służba w Policji jest równoważna ze służbą w SOP, a co za tym idzie przysługuje mu uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w SOP, za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji, jako równoważnej ze służbą w SOP. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. H., wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania i przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarżąca zarzuciła organowi, że ten błędnie zastosował w sprawie art. 110 ustawy o Policji oraz art. 70 ust. 5 ustawy o SOP. W uzasadnieniu podniosła, że gdyby nagroda roczna nie miała być wypłacana przez Komendanta Głównego Policji w związku z przeniesieniem funkcjonariusza do innej formacji, ustawodawca określił by to właśnie w art. 110 ustawy o Policji. Tymczasem skoro nabyła prawo do nagrody rocznej na podstawie normy zawartej w ustawie o Policji, to inna interpretacja tego uregulowania jest w jej ocenie niedozwolona. Skarżąca wskazała, że Komendant Główny Policji wydając przedmiotowe decyzje pominął również przepis § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 3 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem decyzji organów Policji. Wątpliwości Sądu w niniejszej sprawie budzi przede wszystkim okoliczność, dotycząca tego, czy organ wydający decyzję był właściwy do wypłaty skarżącej nagrody rocznej za 2018 r. w sytuacji, gdy skarżąca nie otrzymała tego świadczenia w Policji. Podstawą zmiany formacji, w której skarżąca pełniła służbę, było przeniesienie. Pojęcie to najczęściej podlega konkretyzacji jako zmiana określonych elementów stosunku służbowego przy zachowaniu jego bytu prawnego (tożsamości prawnej), np. zmianę stanowiska służbowego albo miejsca pełnienia służby. Jednakże zmiana przewidziana w art. 70 ustawy o SOP obejmuje wszystkie, poza podmiotem pełniącym służbę, elementy dotychczasowego stosunku służbowego. Dotychczasowy stosunek służbowy nie jest już stosunkiem służbowym w Policji, lecz stosunkiem służbowym w odrębnej formacji - Służbie Ochrony Państwa. Niemniej jednak zachowuje on pewne elementy, jakim jest jego ciągłość - jest nieprzerwaną kontynuacją stosunku służbowego sprzed przeniesienia, z wynikającymi stąd konsekwencjami dla uprawnień przeniesionego funkcjonariusza. Przepisy obu ustaw pragmatycznych nie traktują przeniesienia do innej formacji jako przesłanki ustania jego stosunku służbowego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym określono w sposób enumeratywny, wyczerpujący przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji. Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, iż w razie przeniesienia funkcjonariusza z Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego – stosunku służbowego – mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym, zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji. Ustawodawca nie wyjaśnia pojęcia ciągłości służby. Należałoby zatem przyjąć, że chodzi tu o potraktowanie przekształconego stosunku służbowego jako nieprzerwaną kontynuację stosunku zatrudnienia przed przeniesieniem, a więc przyjęcie, jakby nie nastąpiła zmiana formacji. Przechodząc z kolei do analizy nagrody rocznej, wskazać należy, że jest ona świadczeniem przewidzianym zarówno w ustawie o Policji, jak i w ustawie o SOP. Uprawnienie do tego świadczenia w razie przeniesienia policjanta na podstawie art. 70 ustawy o SOP do służby w SOP należy zatem oceniać na podstawie obu tych regulacji prawnych, z uwzględnieniem charakteru prawnego i skutków przeniesienia. Przeniesienie skarżącej ze służby w Policji do służby w SOP z zachowaniem ciągłości służby w trybie art. 70 ustawy o SOP jest więc instrumentem specyficznej migracji funkcjonariuszy pomiędzy formacjami. W konsekwencji wypłata nagrody rocznej dla skarżącej nie może być zrealizowana przez Komendanta Głównego Policji, skoro skarżąca od dnia [...] stycznia 2019 r. nie jest już funkcjonariuszem Policji, a funkcjonariuszem SOP. W związku z jej przeniesieniem zachowała ciągłość służby, z czego wynika, że nabyła prawo do otrzymania nagrody rocznej za 2018 r. w pierwszym kwartale 2019 r. Sąd podziela argumentację przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021r., sygn. akt III OSK 3294/21, że skoro skarżąca nie otrzymała nagrody w terminie, to jej roszczenie o wypłatę nagrody rocznej za 2018 rok stało się wymagalne w dniu 1 kwietnia 2019 r., a więc 1 kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda. Oznacza to, że roszczenie skarżącej nie stało się wymagalne jeszcze w czasie pełnienia służby w Policji i tym samym, organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest właściwy organ SOP. Podobny pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 2904/21. Argumentację przedstawioną w obu orzeczeniach, skład orzekający w niniejsze sprawie podziela i przyjmuje. Wobec tego, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości, nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Obowiązkiem organów Policji będzie przekazanie wniosku do rozpoznania zgodnie z właściwością do Komendanta SOP na podstawie art. 65 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej organ winny będzie rozpatrzyć żądanie strony mając na względzie powyższą ocenę prawną. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą - odmawiającą przyznania skarżącej nagrody rocznej za 2018 r., naruszył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.