II SA/Wa 2135/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Sprawiedliwości decyzją nr [...], z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 § 1 oraz § 2 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o odmowie zmiany decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie przyjęcia M. K. na aplikację prokuratorską. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) odmówił przyjęcia M. K. na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że o przyjęciu na aplikację prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 powołanej wyżej przy uwzględnieniu limitu miejsc na tej aplikacji. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Limit miejsc uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej aplikantów, stąd też Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, odmówił przyjęcia M. K. na aplikację prokuratorską. Minister Sprawidliwości po rozpatrzeniu odwołania M. K. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] stycznia 2011 r. Wnioskiem z dnia 4 maja 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 30 lipca 2012 r., M. K. wystąpiła o zmianę decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że nie wnosiła skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Sprawidliwości z dnia [...] lutego 2011 r. Zajmowana przez nią pozycja na liście klasyfikacyjnej została ustalona na podstawie sumy punktów ze sprawdzianów oraz jednej łącznej oceny z praktyk objętych programem aplikacji, co dało wynik 40,5 punktu. Podała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych na skutek wniesienia przez aplikantów aplikacji ogólnej rocznika 2009/2010 skarg kasacyjnych w sprawach dotyczących odmowy przyjęcia na aplikacje specjalistyczne uchylił zaskarżone wyroki sądów I instancji oraz decyzje Ministra Sprawiedliwości i decyzje Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów winna decydować suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie odbywania aplikacji ogólnej. Podniosła, iż przy uwzględnieniu takiego sposobu liczenia punktów należało ustalić, że w toku odbywania aplikacji ogólnej zdobyła 110.5 punktu, zamiast 40,5. Na utworzonej przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury liście klasyfikacyjnej z dnia 13 grudnia 2010 r. zajęła 161 pozycję, natomiast ostatnia osoba przyjęta na aplikację prokuratorską plasowała się na 154 pozycji. Wnioskodawczyni wniosła o zmianę decyzji poprzez przyjęcie jej na aplikację prokuratorską. Podniosła także, że za zmianą decyzji przemawia zarówno słuszny interes strony, jak również interes społeczny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 154 § 1 oraz § 2 k.p.a. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadneniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podniósł, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Minister zacytował m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04, w którym Sąd stwierdził, że postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. może być wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli są to decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. jest bezsprzecznie decyzją związaną, nie zaś opartą na uznaniu administracyjnym. Decyzja w sprawie przyjęcia na aplikację prokuratorską wydawana jest bowiem na podstawie normatywnych kryteriów liczbowych, takich jak suma punktów uzyskanych przez aplikanta w toku odbywania aplikacji ogólnej oraz wysokość limitów przyjęć na aplikacje specjalistyczne. Kryteria te nie pozostawiają organom administracyjnym żadnej możliwości korzystania z tzw. luzu decyzyjnego. Powyższa decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości P. N. działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. M. K. złożyła od wskazanej wyżej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że zmiana zaskarżonej decyzji i przyjęcie M. K. na aplikację prokuratorską nie pozostawałoby w sprzeczności z wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjnych. Podobnie z tożsamych powodów dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia miejsce, jakie M. K. zajęłaby na liście klasyfikacyjnej aplikantów, gdyby została ona sporządzona z uwzględnieniem takiej interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy zprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że przyjęcie związanego charakteru decyzji Ministra Sprawiedliwości utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyjęcia M. K. na aplikację specjalistyczną czyni przedwczesnymi rozważania na temat tego, czy w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka istnienia słusznego interesu prywatnego lub interesu społecznego. Również ta decyzja została podpisana z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości P. N. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 §1 k.p.a. oraz podniosła, iż organ nie rozpoznał istoty sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na jej rzecz kosztów postępowania. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasaadnieniu skargi podniosła, że zmiana decyzji w jej przypadku nie prowadziłaby do wydania decyzji sprzecznej z prawem, chociaż jest to tzw. decyzja związana. Wyjaśniła, że w przypadku aplikantów aplikacji ogólnej rocznika 2009/2010, którzy wygrali sprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ponownie wydawał decyzje w przedmiocie przyjęcia na aplikacje specjalistyczne, mając na uwadze sumę punktów z praktyk (na podstawie “symulacji listy kwalifikacyjnej"). Decyzje te są zgodne z przepisami prawa, zatem dopuszczalna jest również zmiana decyzji w jej sprawie. Skarżąca podniosła także, że Minister Sprawiedliwości nie wskazał żadnego racjonalnego powodu, z uwagi na który nie można by zmienić przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżącej tym racjonalnym uzasadnieniem nie może być fakt, że jest to decyzja związana, skoro zmiana decyzji nie prowadzi do żadnych ujemnych następstw, w szczególności w świetle wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie spowoduje wadliwości zmienionej decyzji. Zdaniem skarżącej zmiana decyzji na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a może dotyczyć tak samo decyzji uznaniowych (swobodnych), jak i decyzji związanych. Brak jest bowiem podstaw do różnicowania sytuacji prawnej obu tych rodzajów decyzji na gruncie art. 154 k.p.a. Warunkiem jest, iż zmiana decyzji nie może prowadzić do jej niezgodności z prawem. Do skargi skarżąca dołaczyła odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynika, że jej obecne nazwisko nosi brzmienie “K.". Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo wyjaśnił, że twierdzenie skarążacej, iż zmiana decyzji w trybie art .154 lub 155 k.p.a. może dotyczyć tak samo decyzji uznaniowych jak i decyzji związanych nie znajduje uzasadnienia w powszechnie przyjętym orzecznictwie sądowadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Zastępca Dyrektora Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości P. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Sprawiedliwości. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Wobec wskazanej wyżej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) zaszła podstawa umożliwiająca rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 1 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 119 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.