II SA/Wa 2136/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi N.S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na rzecz N.S. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych skład orzekający w P., działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), wydała w dniu [...] października 2017 r. orzeczenie, mocą którego orzekła o utrzymaniu w mocy orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Rejonowa Komisja Lekarska wskazanym orzeczeniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uznała N. S. za niezdolnego do służby. Od ww. orzeczenia kandydat złożył odwołanie, w którym podkreślił, że wyniki przeprowadzonych przez organ badań były niewiarygodne i nieoddające aktualnych zdolności słuchowych odwołującego. Centralna Komisja Lekarska przed wezwaniem na badanie zleciła ponowną konsultację laryngologa, którą wykonano [...] września 2017 r. w B. i stwierdzono obustronny niedosłuch w zakresie tonów wysokich. Centralna Komisja Lekarska po zapoznaniu się z dokumentacją orzeczniczo-Iekarską, konsultacją laryngologa oraz dostarczoną dokumentacją odwołującego uznała kandydata za niezdolnego do służby w Policji, zgodnie z § 20 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, SG, PSP oraz BOR. Zgodnie ze ww. przepisem obustronny niedosłuch dla tonów wysokich powoduje niezdolność do służby w Policji (lit. N). Organ odwoławczy nadmienił, że kategorię zdolności do służby ustalono w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822) oraz załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1898). N. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił: ‒ naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zw. z § 20 pkt 2 kolumna 4 załącznika do rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2014 r. Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu, poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że u strony występuje obustronny niedosłuch dla tonów wysokich powodujący niezdolność do służby w Policji, podczas gdy niedosłuch jest co najwyżej jednostronny, co nie dyskwalifikuje do służby w Policji. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego: ‒ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ‒ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wyników przeprowadzonych badań audiometrycznych, ‒ art. 4 k.p.a. ustawy o komisjach lekarskich (...) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że u skarżącego zachodzi obustronny niedosłuch dla tonów wysokich. Skarżący podniósł również, iż organ nie wskazał podstaw odmowy wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonej przez stronę dokumentacji (badania słuchu z dnia [...] września 2017 r., badania słuchu z dnia [...] września 2017 r., badanie konsultacyjnego prof. dr hab. med. W. S. z dnia [...] października 2017 r.). Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów. Skarżący nadmienił, że poddał się specjalistycznym badaniom w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Centrum Terapii Słuchu [...] Aparaty Słuchowe Sp. z o. o. – Poradnia Audiologiczno-Foniatryczna w P. w dniach: [...] września 2017 r. oraz [...] września 2017 r. Wyniki przedmiotowych badań jednoznacznie i wyraźnie stwierdzają brak niedosłuchu dla tonów wysokich w uchu prawnym. Poziom słyszalności w uchu prawym spełnia kryteria przewidziane przepisami prawa pozwalające na zakwalifikowanie strony jako zdolnej do służby. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822 z późn. zm.) zdolność fizyczną i psychiczną funkcjonariusza do pełnienia służby w Policji ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby: 1) kategoria A – "zdolny do służby", która oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo, że stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; 2) kategoria B – "zdolny do służby z ograniczeniem", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i uniemożliwiają mu pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na innym stanowisku; 3) kategoria C – "niezdolny do służby", która oznacza, że stwierdzono choroby lub ułomności, które uniemożliwiają pełnienie służby. Orzeczenie o zdolności fizycznej i psychicznej do służby, oprócz jednej z kategorii zdolności do służby wymienionych w ust. 1, zawiera jedno z następujących określeń: 1) "zdolny do służby", jeżeli nie stwierdzono żadnych chorób lub ułomności stanowiących przeciwwskazanie do pełnienia służby; 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak te choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego; 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do służby, ale mogą rokować poprawę stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", jeżeli stwierdzono pewne choroby lub ułomności, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; 5) "trwale niezdolny do służby", jeżeli stwierdzono choroby lub ułomności, które nie pozwalają na pełnienie służby (art. 6 ust. 2 ustawy). Z art. 32 ustawy o komisjach lekarskich wynika, że rejonowa komisja lekarska przeprowadza badanie lekarskie kandydata do służby, funkcjonariusza Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej, funkcjonariusza zwolnionego z tych służb, emeryta, rencisty, pracownika, kandydata do pracy lub osoby skierowanej do komisji lekarskiej, zwanych dalej "osobą badaną", i sporządza protokół badania komisji lekarskiej, który zawiera wyszczególnienie wszystkich chorób i ułomności, także tych, które nie obniżają zdolności do służby (ust. 1). Komisja lekarska może skierować osobę badaną na badanie specjalistyczne, psychologiczne oraz zlecić wykonanie badań dodatkowych w wyznaczonym terminie (ust. 2). Natomiast w przypadku gdy przeprowadzone badania i zgromadzona dokumentacja nie pozwalają na wydanie orzeczenia, a z aktualnej wiedzy medycznej wynika, że do wydania orzeczenia niezbędna jest obserwacja w podmiocie leczniczym, komisja lekarska może skierować osobę badaną na taką obserwację. Obserwacja w podmiocie leczniczym może nastąpić po wyrażeniu zgody przez osobę badaną (ust. 3). Stosownie do treści art. 33 ust. 1 tej ustawy, rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się również – w przypadku ustalania zdolności fizycznej lub psychicznej do służby – wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej (ust. 3). Rejonowa komisja lekarska, zaliczając funkcjonariusza Policji do jednej z kategorii zdolności do służby, bierze pod uwagę charakter i warunki służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz kryteria zdrowotne (art. 34 ustawy). W myśl art. 38 ust. 1 ww. ustawy rejonowa komisja lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej. Orzeczenie zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Ustawa nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że powyższe orzeczenia, uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust. 5 ustawy). Zgodnie z art. 47 ustawy CKL po rozpatrzeniu odwołania: (1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo (2) uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo (3) uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Zaznaczyć należy, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi tu o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w ustawie o komisjach lekarskich i rozporządzeniu wykonawczym Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu, które reguluje tryb postępowania przed komisjami lekarskimi. Regulacja ta ma charakter szczególny jednak zgodnie z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy k.p.a. Sąd, zatem nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Sąd natomiast kontroluje, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. W analizowanej sprawie Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w P. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r. utrzymała w mocy orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2017 r., uznając iż rozpoznanie u skarżącego N. S. obustronnego niedosłuchu w zakresie tonów wysokich jest prawidłowe i powoduje niezdolność do służby w Policji (kategoria N). W uzasadnieniu orzeczenia Centralna Komisja Lekarska wskazała, iż w związku ze stanowiskiem skarżącego zawartym w odwołaniu od orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej zlecono przed wezwaniem na badania ponowną konsultację laryngologa. Konsultacja ta została wykonana w dniu [...] września 2017 r. w B. W wyniku konsultacji postawiono diagnozę: obustronny niedosłuch w zakresie tonów wysokich. Centralna Komisja stwierdziła też, że zapoznała się z dokumentacją dostarczoną przez odwołującego się, a mianowicie opinią prof. A. O. i prof. W. S. z dnia [...] października 2017 r. i uznała kandydata za niezdolnego do służby w Policji zgodnie z § 20 punktem 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia CKL z dnia [...] października 2017 r. jest bardzo lakoniczne i niejasne, jeśli chodzi o wyjaśnienie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zaś pewna próba sanowania tego uchybienia dopiero w odpowiedzi na skargę nie może być uwzględniona przez Sąd, albowiem odpowiedź organu na skargę jest pismem procesowym, które nie może uzupełniać zaskarżonego aktu lub czynności (por. m.in. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego zostało stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna u osoby badanej określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Zarówno strona skarżąca, jak i sąd, nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji lekarskiej winno być więc napisane tak, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, inaczej wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej, a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Jako niewystarczające i naruszające przepis art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ocenił wyjaśnienia organu co do motywów podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności wyjaśnienie powodów, dlaczego pomimo przywołanych w uzasadnieniu opinii prof. A. O. oraz prof. W. S. uznał, iż kandydat jest niezdolny do służby w Policji z powodu obustronnego niedosłuchu dla tonów wysokich. Z opinii prof. W. S. wynika bowiem, że skarżący wykazuje w "bad. audiom. bardzo nieznaczne uszkodzenie słuchu poniżej 4 KHz". Natomiast prof. A. O. stwierdził, że badany wykazuje "niedosłuch czuciowo-nerwowy wysokoczęstotliwościowy ze średnim podwyższeniem progu słuchowego ok. 17 dBHL – dla ucha lewego. Próg słuchowy ucha prawego podwyższony 8dBHL." Zwrócić też należy uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się opinia dr hab. med. A. S. specjalisty otolaryngologa, audiologa i foniatry z dnia [...] września 2017 r., w której opiniująca stwierdza, iż rozpoznaje u N. S. "niedosłuch wysokoczęstotliwościowy (niewyraźny zapis – uwaga Sądu) ucha lewego w st. lekkim". Opinia ta została całkowicie przez organ odwoławczy pominięta. Podkreślić też należy, iż stosownie do szczegółowych objaśnień do § 20 pkt 1 dot. jednostronnego niedosłuchu załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności (...) kandydatów do służby w Policji z niedosłuchem do częstotliwości wysokiej w pasmach (od 3000 Hz do 6000 Hz) przy częstotliwości 4000 Hz z ubytkiem słuchu do 25 dB należy kwalifikować jako zdolnych. W konsekwencji powyższych ustaleń, należy stwierdzić, że CKL, jako organ odwoławczy, nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia, naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanego w sprawie orzeczenia, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania orzeczenia związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia CKL w sposób niepełny odnosi się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, podczas gdy to na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu argumentów strony, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach prawa. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania i ocenę Sądu co do wymogów należytego zgromadzenia materiału dowodowego i uzasadnienia orzeczenia lekarskiego w sprawie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.