II SA/Wa 2138/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Partnerska na decyzję [...] S.A. z siedzibą w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz strony skarżącej [...] Spółka Partnerska kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił w dniu [...] czerwca 2013 r. do [...] S.A. z wnioskiem o udostępnienie kserokopii porozumienia z dnia [...] marca 2011 r. zawartego pomiędzy [...] a niemiecką spółką [...] w przedmiocie budowy linii energetycznej łączącej sieć polską i niemiecką. [...] S.A., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 9c ust. 4 i art. 9d ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 53, poz. 1503 z późn. zm.) w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydały decyzję nr [...], którą odmówiły M. J. udostępnienia kserokopii porozumienia z marca 2011 r. zawartego pomiędzy [...]S.A. a spółką [...] w przedmiocie budowy linii energetycznej łączącej sieć polską i niemiecką. [...] S.A. w uzasadnieniu decyzji podała, że jest państwową osobą prawną, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego zdefiniowanego w art. 34 pkt 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Umowa w świetle art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyczerpuje przesłanki informacji publicznej, o której mowa w powołanej normie. Jednocześnie prawo do informacji publicznej w postaci udostępnienia treści Umowy podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z art. 9c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej wynika w szczególności z nałożonego przez ustawodawcę na operatorów systemu przesyłowego i operatorów dystrybucyjnych obowiązku ochrony informacji niejawnych, wyrażonym w art. 9c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, operatorzy systemu, o których mowa w ust. 1-3, wykonując działalność gospodarczą, są obowiązani w szczególności przestrzegać przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych. Inne informacje prawnie chronione to tajemnica przedsiębiorstwa, zdefiniowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. To oznacza, że pierwszeństwo przed przepisami ustawy mają regulacje ustawy - Prawo energetyczne i ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Treść umowy stanowi tajemnice przedsiębiorstwa [...] S.A. oraz tajemnicę przedsiębiorstwa kontrahenta, która bez jego zgody nie może zostać udostępniona osobom trzecim. [...] S.A. podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności Umowy, w szczególności zostały zawarte odpowiednie zabezpieczenia prawne w samej Umowie, w tym klauzule poufności. Umowa nie jest udostępniana publicznie. Ponadto osoby, które z racji wykonywanych funkcji [...] S.A. muszą zapoznać sie z treścią Umowy złożyły oświadczenia o zachowaniu jej treści w poufności. [...] S.A. opracowało, stosuje i egzekwuje odpowiednie procedury wewnętrzne mające na celu zagwarantowanie poufności treści informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A. stosuje również odpowiednie środki ochrony technicznej w celu zabezpieczenia informacji sensytywnych. [...] S.A. otrzymał Certyfikat Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji, który potwierdza [...] S.A. formalnie spełnia wymagania normy [...]. Wobec tego treść Umowy, jak również informacje przekazywane w trakcie jej wykonywania spełniają tajemnicę przedsiębiorstwa, regulowanego powyższą ustawą i stanowią informację podlegającą ochronie na podstawie art. 9c ust 4 ustawy - Prawo energetyczne. Dodatkowo, stosownie do art. 9d ust. 4 ustawy - Prawo energetyczne, ustawodawca uczynił operatorów systemów odpowiedzialnych za opracowanie i realizację programów, w których określają przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, w tym w szczególności obowiązki pracowników wynikających z tych programów. Na mocy ust. 4b omawianego artykułu opracowane programy podlegają zatwierdzeniu w drodze decyzji Prezesa URE. [...] S.A. opracował dokument pn. " Program zgodności", który określa zakres informacji sensytywnych, do których należą w szczególności informacje dotyczące i wynikające z umów zawartych przez [...] S.A. w celu utrzymania, budowy lub rozbudowy sieci lub infrastruktury technicznej niezbędnej do realizacji zadań OSP, jak również realizacji tych umów lub objęte klauzulą ochrony informacji uzgodnioną w tych umowach. Treść umowy spełnia przesłanki uznania za "informacje sensytywne", które zostały zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt a) i h) Programu Zgodności [...] S.A. przyjętego uchwałą Zarządu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Umowa figuruje w wykazie "informacji sensytywnych". Zgodnie z § 11 pkt 5 Programu Zgodności informacje sensytywne stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji a ich ujawnienie może zostać uznane za czyn nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z § 6 pkt 14 Programu Zgodności podstawową formą podawania [...] S.A. do wiadomości publicznej informacji i dokumentów, których obowiązek udostępniania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa krajowego i Unii Europejskiej oraz IRiESP jest ich publikacja na stronie internetowej [...] S.A. Ponadto, należy mieć na względzie, także postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczące wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylające dyrektywę [...], które wskazują na szczególne obowiązki związane z zachowaniem poufności nałożone na operatorów systemów przesyłowych. W niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do tych informacji. M. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej wobec stwierdzenia, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa podczas, gdy nie podjęte zostały wobec nich żadne szczególne działania mające na celu ich ochronę i utajnienie w sytuacji, gdy ich ujawnienie nie grozi doznaniem żadnego uszczerbku dla przedsiębiorstwa, a nadto nie są one informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi oraz nie posiadają wartości gospodarczej. [...] S.A., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 9c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) w zw. z art. 16 i art. 17 § 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu [...] września 2013 r. wydały decyzję nr [...], którą utrzymały w mocy decyzje poprzedzającą. [...] S.A. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. w zasadniczej części powtórzyły argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej. Ponadto podano, że ujawnienie żądanych informacji grozi uszczerbkiem majątkowym dla Spółki, w szczególności jest ona narażona na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec kontrahenta - operatora systemu przesyłowego niemieckiego - [...] - w przypadku ujawnienia informacji stanowiących jego tajemnicę przedsiębiorstwa. Umowa zawiera dane dotyczące planów budowy sieci lub infrastruktury technicznej do realizacji zadań OSP, a dane te bez wątpienia stanowią informacje mające wartość gospodarczą oraz organizacyjną (...). Odmowa uwzględnienia wniosku (...), nastąpiła ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa [...] S.A., ochronę informacji sensytywnych w rozumieniu "Programu Zgodności", ochronę informacji handlowych w rozumieniu art. 9c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorcy kontrahenta, tj. [...], będącego stroną Umowy. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] S.A. z dnia [...] września 2013 r. żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący ponowił zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto podniósł że Spółka błędnie uznała, iż porozumienie dotyczące majątku publicznego oraz uzgodnień mających bezpośredni wpływ na prawa obywateli oraz gospodarkę Państwa stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. (...). Jednocześnie poddać pod wątpliwość należy, czy cały dokument może być objęty tajemnicą przedsiębiorstwa. Ujawnienie bowiem niektórych tylko zapisów odnoszących się do sposobu działania, realizacji umowy lub know - how, których ujawnienie może narazić przedsiębiorstwo na szkodę. Okoliczność ta ewentualnie skutkować winna objęciem tajemnicą tylko tych informacji, a nie całości dokumentu i w konsekwencji doprowadzić do odmowy udostępnienia informacji, które nie zagrażają interesom stron, które wykonują zadania publiczne. [...] S.A. w odpowiedzi na skargę wniosły o jej oddalenie i podtrzymały stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, czy podmiot do którego skierowano żądanie o udzielenie informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym w świetle art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 121, poz. 1198 z późn. zm.), jak również że informacja ta stanowi informację publiczną. Natomiast kwestią sporną jest, czy podmiot obowiązany zasadnie odmówił jej udzielenia odwołując się do art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, a w szczególności odwołując się do tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyżej przytoczonego przepisu wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana jedynie dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W świetle powyżej przytoczonego przepisu, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ (podmiot obowiązany w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej) zobowiązany jest przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli), art. 77 § 1 (postępowanie dowodowe), art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) i co należy podkreślić sporządzić uzasadnienie decyzji, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stwierdził, że podmiot obowiązany wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszył powyżej określone przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynika sprawy. Tajemnice ustawowo chronione, to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji mają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie podmiotu obowiązanego żądane przez skarżącego informacje publiczne, tj. udostępnienie kserokopii porozumienia z dnia [...] marca 2011 r. zawartego pomiędzy [...] S.A. a spółką [...] w przedmiocie budowy linii energetycznej łączącej sieć polską i niemiecką podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, aby takie stanowisko można byłoby zaakceptować, to podmiot obowiązany musi wykazać, że ujawnienie żądanych informacji spowoduje negatywne skutki w zakresie wynikającym z powyżej przytoczonego przepisu. Temu służy uzasadnienie decyzji, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Sądu podmiot obowiązany nie spełnił warunków określonych w powyższym przepisie. W tym miejscu podać należy, że Sąd nie kontrolował procedur przewidzianych w podmiocie obowiązanym, związanych z ochroną informacji ustawowo chronionych. Kontroli podlegała jedynie zaskarżona decyzja, oczywiście przy uwzględnieniu przewidzianych procedur ale w odniesieniu do konkretnej sprawy. Sąd zapoznał się z treścią przedmiotowego porozumienia i stwierdził, że zasadnym jest zarzut podniesiony w skardze, że nie jest zasadne objęcie całego dokumentu klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa. W zaistniałej sytuacji przedwczesna jest zatem ocena, co do prawidłowości działania podmiotu obowiązanego, który wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych. Rozpoznając ponownie sprawę podmiot obowiązany powinien dokonać analizy postanowień przedmiotowego porozumienia, a w szczególności dokonać oceny, które z nich mogą zostać udostępnione. Ponadto należy uzyskać stanowisko drugiej strony porozumienia w zakresie żądania skarżącego. Jednocześnie skoro podmiot obowiązany odwołuje się do Programu Zgodności, a w szczególności do jego postanowień dotyczących informacji sensytywnych, to powinien wykazać, że postanowienia przedmiotowego porozumienia faktycznie posiadają ten przymiot. Wszystkie stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu ewentualnej decyzji powinny zostać udokumentowane w aktach sprawy np. poprzez załączenie wykazu informacji sensytywnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.