II SA/Wa 2144/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski (spr), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – Komendant Główny Policji, na podstawie art. 61a § 1 Kpa w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 878/14, po rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia 31 października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu szczegółowych zasad i kryteriów przyznawania świadczeń socjalnych jak i treści tegoż regulaminu, w dniu [...] września 2015 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W wyniku złożonego przez ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, w dniu [...] listopada 2015 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2015 r. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2015 r. wyjaśnił, że K. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz naruszył art. 32 Konstytucji RP. Rozpatrując ponownie sprawę organ uznał, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy jest prawidłowy. W ocenie Komendanta Głównego Policji, przedmiotowy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Komendant wskazał, że kwestie świadczeń socjalnych zostały uregulowane w art. 27 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900 z późn. zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] września 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1374). Dalej Komendant wyjaśnił, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie powołania i zakresu działania Komisji ds. gospodarowania Funduszem socjalnym emerytów i rencistów Policji oraz zarządzenie nr [...] tego organu wydane w tym samym dniu w sprawie wprowadzenia regulaminu szczegółowych zasad i kryteriów przyznawania świadczeń socjalnych z funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji województwa [...], zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia 2013 r. zostały wydane jedynie w celu właściwego zorganizowania działań związanych z obsługa funduszu socjalnego i nie mieszczą się w pojęciu "decyzji administracyjnej" Organ podkreślił, że zarówno przepisy powołanej ustawy jak i przedmiotowego rozporządzenia w zakresie przyznania świadczenia socjalnego nie wymagają formy decyzji administracyjnej. Jej treść, zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym, nie może w sposób prawnie skuteczny oddziaływać na rzeczywisty zakres uprawnień policjantów wynikających z ustawy, ma on bowiem jedynie charakter kształtujący organizację pracy podległych służb w jednostkach organizacyjnych Policji z terenu działania [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz komórek organizacyjnych podległego urzędu. Przedmiotowe decyzja i zarządzenie nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa. Zatem wobec braku przedmiotu postępowania administracyjnego, organ nie mógł orzekać w sprawie i należało zastosować art. 61a § 1 Kpa i odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku K. J. z dnia 31 października 2013 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [... ] listopada 2015 r. Skarżący wniósł o: 1. "Uchylenie zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Policji w całości, oraz orzeczenia utrzymanego nim w mocy, oraz zlecenie przeprowadzenia w zakresie wniesionej skargi właściwego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, z uwzględnieniem, iż zakres skargi wniesionej wykracza poza zakres tylko tej decyzji administracyjnej, ale i wcześniej wydawanych i identycznie rozstrzygających decyzji wcześniej obowiązujących, które ta decyzja zastępowała, jak i ewentualnie wydawanych na przyszłość, do czasu ewentualnych zmian w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. 2. Dokonania w postępowaniu sądowo administracyjnym zgodności z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przepisów rozporządzenia w sprawie funduszu socjalnego i związanego z tym prawem podmiotowym do publicznoprawnego świadczenia finansowego, związanego z wypoczynkiem uprawnionych podmiotów, przy zważeniu wnioskowania o należności związane z wypoczynkiem przez funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku, zakresem upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, konkretyzującego przepis ustawowy, gdzie prawo nie dopuszcza na dointerpretowywanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego przez inny organ, niż wskazany wprost w ustawie, czyli przekazania chociażby w części swoich kompetencji przez organ wskazany w ustawie, z zastosowaniem równoczesnym przepisów o ochronie danych osobowych, w zakresie żądań organu wymagalności dokumentów do przedłożenia, ujawniających czy, miejsce pobytu, gdzie żądania takie dopuszczalne są wyłącznie na mocy przepisu rangi ustawy, a nie aktu podstawowego, gdzie równocześnie, przepisy rozporządzenia nadają innemu, niż ostatni w służbie czynnej organ ds. osobowych prawa i uprawnienia do działania w danego typie sprawach administracyjnych. 3. Wskazanie skarżonemu organowi dla potrzeb właściwego rozpoznania i załatwienia wniosku, w zakresie wytyczonym w przedmiocie prawa do świadczenia związanego z wypoczynkiem, zatem nie czymś nadzwyczajnym, wpadkowym, wymagającym świadczenia szczególnego i związanego z tzw. biedą wnoszącego o wypłatę tegoż świadczenia, będącego przedłużeniem, czy kontynuacją prawa do okresu służby czynnej wnioskodawcy, lecz jedynie z innych środków publicznoprawnych. 4. Zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do właściwego zebrania i oceny dokumentacji dowodowej, związanej z realizacją prawa do świadczeń finansowych do wypoczynku, gdzie KGP prowadził postępowania wyjaśniające w postępowaniach zażaleniowych na bezczynność [...]KWP w K.;, gdzie stwierdzono w pismach urzędowych, iż [...]KWP działa we współdziałaniu z komisją socjalną, zatwierdza jej protokoły do wypłaty, a protokoły te może w zakresie swojego uznania zmieniać, gdzie równocześnie stwierdzono, że w moich sprawach faktycznie wypłacano świadczenia zapomogi pieniężnej do wypoczynku, a nie świadczenia dofinansowania do wypoczynku, oraz właściwego zastosowania uchwały NSA I OPS 4/13, orzeczenia NSA wydanego w mojej sprawie I OSK 3102/12, oraz art. 190 ustawy zasadniczej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. P 18/03." Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że powyżej powołane przepisy zakreślają jedynie właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 przytoczonego przepisu sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. O innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia, wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa można mówić, jeżeli akt posiada następujące cechy: ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 878/14 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 31 października 2013 r., w którym zażądał on stwierdzenia nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie powołania i zakresu działania komisji socjalnej ds. gospodarowania funduszem socjalnym emerytów i rencistów Policji woj. [...] wraz ze stanowiącym integralną część tej decyzji zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu szczegółowych zasad i kryteriów przyznawania świadczeń socjalnych jak i treści tegoż regulaminu. Sąd w uzasadnieniu powyżej określonego wyroku stwierdził, że organ błędnie rozpatrzył wniosek skarżącego na podstawie przepisów Działu VIII – Skargi i wnioski ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co skutkowało jego bezczynnością. Natomiast organ całkowicie pominął dyspozycję zawartą w art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015, który organ utrzymał w mocy postanowienie poprzedzające z dnia [...] września 2015 r. wydane na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten pozwala na rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 Kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż w sprawie brak było podstawy materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 61a § 1 Kpa przesądził, że inicjator postępowania (osoba, która żąda czynności organu) musi legitymować się przymiotem strony, czyli postępowanie musi dotyczyć jej praw lub obowiązków. Jednocześnie ocena statusu strony, zawarta w postanowieniu organu I instancji, odmawiającym wszczęcia z tego powodu postępowania, może być kwestionowana w drodze zażalenia. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji pojęcia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednak przyjmuje się zgodnie, że z postanowień art. 1 pkt 1 Kpa wynika, iż decyzja administracyjna jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, wydanym w postępowaniu toczącym się przed tym organem w indywidualnej sprawie administracyjnej i stanowi jej rozstrzygnięcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna może zostać wydana tylko na podstawie przepisu prawnego, zawierającego normy powszechnie obowiązujące, co wynika z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 oraz art. 107 Kpa. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący żądał stwierdzenia nieważności wcześniej określonej decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego i zarządzenia do niej, która de facto nie jest decyzją administracyjną. Jak trafnie podniósł organ jest to akt o charakterze wewnętrznym (kierowniczym), którego celem jest uregulowanie zagadnień związanych z gospodarowaniem funduszem socjalnym i nie ma charakteru indywidualnego. Akty, których unieważnienia żądał skarżący nie są decyzjami administracyjnymi, o których mowa w art. 156 Kpa. Na ich podstawie nie dochodzi bowiem w sposób władczy do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o prawach i obowiązkach, a więc nie spełniają one nawet minimalnych kryteriów, w świetle art. 107 Kpa, aby mogły być uznane za decyzje administracyjne. Żądanie stwierdzenia ich nieważności z oczywistych względów nie mogło zostać uwzględnione i organ zasadnie odmówił wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie decyzji administracyjnych. Reasumując stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza i należało pozostawić je w obrocie prawnym. Zarzuty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, gdyż w zasadzie nie odnoszą się do zaskarżonego aktu a Sąd rozpoznając niniejszą sprawę kontrolował wyłącznie zaskarżony akt. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.