II SA/Wa 2145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego dotyczącego funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Rzecznik Dyscyplinarny przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] obwinił [...] P. P., Dowódcę Zmiany w JRG nr [...] w [...], KM PSP [...] o to, że: 1. Nie wykonuje poleceń służbowych oraz lekceważy rozkazy i decyzje wyższych przełożonych, co obniża autorytet przełożonego dowódcy Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej nr [...], co potwierdza m. in. notatka służbowa dowódcy z dnia [...] maja 2012 r. Powyższe stanowi naruszenie § 36 ust. 1 pkt 6 regulaminu Służby Komendy Miejskiej PSP w [...] oraz art. 30 ustawy o PSP, tj. roty złożonego przez [...] P. P. w dniu [...] września 1992 r. ślubowania strażaka PSP; 2. Notorycznie podejmuje zajęcie zarobkowe poza służbą bez wymaganej pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania, co stanowi naruszenie art. 57 a ust. 1 ustawy o PSP, pomimo wcześniej prowadzonego m. in. w tej sprawie postępowania dyscyplinarnego. Wykonując dodatkowe zarobkowanie bez wymaganej zgody w trakcie pobytu na zwolnieniu lekarskim. Zarobkowanie bez zgody przełożonego uprawnionego do mianowania poza służbą podejmował w szczególności w obiektach: 1. budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy w sprawie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, 2. budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy w sprawie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, 3. budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy w sprawie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, 4. budynek mieszkalny przy ul. [....] w [...] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy w sprawie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, 5. budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy w sprawie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, 6. Zespół Szkół [...] w [...] , przy ul.[...] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej dla przebudowy internatu, 7. Uniwersytet [....] w [....] , Katedra [....] przy ul. [....] (budynek [...]) w [....] – wykonanie w dniu [...] września 2012 r. ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej, 8. Centrum [...] w [....] przy ul.[...] – uzgodnienie w dniu [...] października 2012 r. projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo uzgodnienie zmian dot. odstąpienia od wykonania ścianek działowych w klasie odporności ogniowej El 30, 9. Uniwersytet [....] w [...], Centrum naukowo- badawcze [...] przy ul. [....] (budynek [...]) w [....] – wykonanie w dniu [...] października 2012 r. ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej, pomimo przebywania w okresie od [...] października 2012 r. do dnia dzisiejszego na zwolnieniu lekarskim, 10. Miejsko – Gminna Biblioteka Publiczna w [...] ul.[...] – wykonanie w dniu [...] października 2012 r. ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej, pomimo przebywania w okresie od [...] października 2012 r. do dnia dzisiejszego na zwolnieniu lekarskim, 11. Ekspertyza techniczna stanu ochrony przeciwpożarowej – adaptacja kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] w dniu [...] grudnia 2012 r., 12. Ekspertyza techniczna stanu ochrony przeciwpożarowej – adaptacja kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] w dniu [...] grudnia 2012 r., 13. Ekspertyza techniczna z dnia [...] lutego 2013 r. dot. rewitalizacji zabytkowych kamienic w ciągu ulic [...] i [...], 14. Ekspertyza techniczna z dnia [...] marca 2013 r. dot.: – adaptacji kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul.[...], – adaptacji kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul.[...], 2.15. Ekspertyza techniczna z dnia [...] marca 2013 r. dot. zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia węzła cieplnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym [...] ul. [....], 2.16. Ekspertyza techniczna stanu ochrony przeciwpożarowej w [....] ul. [...] działka nr [...] obręb [...] z dnia [...] marca 2013 r., tj. o naruszenie art. 30 ust. 1 i art. 57a ust. 1 ustawy o PSP. Komisja Dyscyplinarna I instancji przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 115 ust. 1, art. 122 ust. 1 i 124b ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, uznała, że: 1. uniewinnia obwinionego od popełnienia czynów wskazanych w pkt 1; 2. obwinionego uznaje za winnego popełnienia czynu wskazanego w pkt 2.6 w ramach czynów zarzucanych obwinionemu w pkt 2; 3. uniewinnia obwinionego od popełnienia czynów wskazanych w pkt 2 od 2.1 do 2.5 oraz od 2.7 do 2.16; 4. za popełniony czyn z art. 115 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 57a ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wymierza obwinionemu karę dyscyplinarną nagany, wskazaną w art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej; 5. kosztami postępowania postanawia obciążyć Skarb Państwa. P. P. wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia w całości. W dodatkowym piśmie z dnia [...] września 2013 r., uzupełniającym odwołanie, wskazał na liczne uchybienia formalne dotyczące zarówno samego postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i orzeczenia z dnia [...] lipca 2013 r. W konkluzji odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Komisji Dyscyplinarnej I instancji przy Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] do ponownego rozpoznania. Rzecznik Dyscyplinarny nie wniósł odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej orzeczeniem z dnia [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Komisji I instancji, obciążając kosztami postępowania Skarb Państwa. W uzasadnieniu Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej uznała zarzuty odwołania za zasadne. Organ drugiej instancji przyznał naruszenie przez Komisję Dyscyplinarną I instancji przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] art. 410 i art. 174 Kpk w związku z art. 124n ustawy o PSP, poprzez zastępowanie w trakcie postępowania zeznań świadków treścią pism i zapisków. Słusznie obwiniony zwrócił uwagę, że dotyczy to świadka – Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...]. Organ procesowy nie może zastępować zeznań świadków dowodami pisanymi, w przedmiotowym przypadku pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., uzyskanym przez rzecznika dyscyplinarnego w postępowaniu sprawdzającym. W ocenie organu drugiej instancji, taki sposób prowadzenia postępowania, narusza zasadę bezpośredniości – świadek winien bezpośrednio w obecności organu prowadzącego postępowanie złożyć zeznania na okoliczność faktów istotnych w sprawie, a treść pism nie może ich zastępować. Pozwala to na obiektywną weryfikację wartości danego środka dowodowego. Natomiast treść pisma może co najwyżej stanowić dowód na okoliczność, iż dana osoba w danym dniu sporządziła dokument o określonej treści. Komisja I instancji naruszyła procedurę karną przez wadliwe dopuszczanie lub oddalanie wniosków dowodowych. Komisja I instancji naruszyła art. 170 § 3 Kpk, który wymaga dla oddalenia wniosku dowodowego formy postanowienia, a także naruszyła normę art. 368 Kpk, który stanowi, iż dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga uzyskania przez przewodniczącego składu orzekającego stanowiska pozostałych stron, czy sprzeciwiają się dopuszczeniu danego dowodu. Jeśli nikt się nie sprzeciwi, to możliwe jest dopuszczenie dowodu w drodze zarządzenia przewodniczącego. Takie zasady proceduralne nie były stosowane przez Komisję I instancji. W ocenie organu drugiej instancji, zasadnym jest także zarzut naruszenia art. 391 § 1 Kpk, albowiem ujawnienie przez odczytanie zeznań świadka następuje dopiero po złożeniu aktualnych zeznań tego świadka, odmowie zeznań, złożeniu odmiennych twierdzeń lub oświadczeniu o nie pamiętaniu okoliczności. P. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczeniu Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 5 § 2 Kpk, poprzez rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na niekorzyść obwinionego, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia orzeczenia Komisja Dyscyplinarna miała wątpliwości co do pewności popełnienia zarzucanych czynów, a nie mogąc potwierdzić dokonanych ustaleń oparła się wyłącznie na mało wiarygodnym dowodzie bez przeprowadzenia stosownej weryfikacji; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 4 i art. 7 Kpk, poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady obiektywizmu dając wiarę budzącym zastrzeżenia zeznaniom [...] A. G. oraz [...] S. F., podczas gdy wyjaśnienia złożone przez obwinionego zostały uznane za niewiarygodne; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 170 § 1 Kpk, poprzez nie rozpatrzenie wniosków dowodowych obwinionego w sytuacji, gdy nie było ku temu przeciwwskazań; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 424 § 1 Kpk, poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób pobieżny, ogólny, bez wyjaśnienia w jaki sposób Komisja Dyscyplinarna doszła do wniosków sformułowanych w uzasadnieniu orzeczenia; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 410 Kpk, poprzez zupełne nieuwzględnienie istotnych okoliczności wskazanych przez obwinionego bez wskazania w uzasadnieniu dlaczego Komisja pominęła wskazane okoliczności i jak oceniła poszczególne wnioski dowodowe mające wpływ na końcowe ustalenia; 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 437 § 2 Kpk, poprzez niedokonanie zmiany zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienia skarżącego od czynów, za które Komisja I instancji uznała obwinionego winnym w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy i przedstawione okoliczności przeświadczają o niewinności. Wskazując na powyższe zarzuty, P. P. wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie go od wszystkich zarzutów. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie. Argumentowała, iż zaskarżone orzeczenie jest zgodne z żądaniem obwinionego zawartym w odwołaniu, a nadto zaskarżone orzeczenie nie kończy niniejszego postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej zostało uregulowane w Rozdziale 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1340). Przepisy powyższego rozdziału nie zawierają jednak wszystkich zasad proceduralnych takiego postępowania. Art. 124n ustawy pragmatycznej w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale nakazuje stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest tu art. 434 § 1 Kpa ustanawiający zasadę reformationis in peius. Zgodnie z tym przepisem "Sąd odwoławczy może orzec na niekorzyść oskarżonego tylko wtedy, gdy wniesiono na jego niekorzyść środek odwoławczy, a także tylko w granicach zaskarżenia, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli środek odwoławczy pochodzi od oskarżyciela publicznego lub pełnomocnika, sąd odwoławczy może orzec na niekorzyść oskarżonego ponadto tylko w razie stwierdzenia uchybień podniesionych w środku odwoławczym lub podlegających uwzględnieniu z urzędu". Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP trafnie wykazała istotne wady orzeczenia organu pierwszej instancji, jednakże w swoim rozstrzygnięciu w sposób rażący naruszyła wspomnianą wyżej zasadę reformationis in peius, poprzez uchylenie także korzystnego dla skarżącego orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej I instancji przy Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] w części uniewinniającej obwinionego. Wskazać w tym zakresie należy, iż Komisja Dyscyplinarna I instancji przy Komendancie Wojewódzkim PSP w [...] uniewinniła skarżącego od zarzutu wskazanego w pkt 1 oraz zarzutów wskazanych w pkt od 2.1 do 2.5 i od 2.7 do 2.16. Rozstrzygnięcie to nie było skarżone do organu drugiej instancji przez Rzecznika Dyscyplinarnego. Zatem złożenie odwołania P. P. od orzeczenia organu pierwszej instancji, niezależnie od jego treści, mogło być jedynie rozumiane jako odwołanie od tej części orzeczenia, które uznaje obwinionego za winnego popełnienia zarzutu opisanego w pkt 2.6 i wymierzenia kary dyscyplinarnej. Inne rozumienie przedmiotu zaskarżania w sposób rażący naruszałoby podstawowe prawo do niepogarszania swojej sytuacji przez obwinionego w drodze złożenie środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega niekonsekwencję stanowiska obwinionego i wyraźne sformułowanie przez niego, iż wnosi odwołanie od całości orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej I instancji przy Komendancie Wojewódzkim PSP w [...]. Treść tak sformułowanego odwołania powinna spowodować zażądanie wyjaśnienia przez P. P., jak należy rozumieć jego żądanie w aspekcie zasady reformationis in peius. Istotę swojego żądania, zawartego w odwołaniu skarżący zawarł dopiero w skardze – domagając się uniewinnienia, co niejako tłumaczy, jak należy rozumieć zakres odwołania. Jednakże niezależnie od mniemania skarżącego co do zakresu odwołania, to na organie spoczywa obowiązek dbania o przestrzeganie podstawowych zasad postępowania, do których niewątpliwie należy zasada wyrażona w art. 434 § 1 Kpa w zw. z art. 124n ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Wniesienie przez skarżącego odwołania w niniejszej sytuacji, spowodowało, iż przedmiotem rozpatrzenia przez organ drugiej instancji nie mogła być ta część orzeczenia, która uniewinniła P. P. od zarzutów. Inaczej by było gdyby orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej I instancji zaskarżył także rzecznik Dyscyplinarny, ale tak się nie stało i dlatego orzeczenie to w takim zakresie, w którym obwinionego uniewinniło od zarzucanych mu czynów, stało się ostateczne. Tymczasem Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP uchylając w całości orzeczenie organu pierwszej instancji, orzekła także w tej części, która stała się już ostateczna. Zatem zaskarżone orzeczenie z dnia [...] września 2013 r. rażąco naruszyło nie tylko zasadę reformationis in pius, ale także w części rozstrzygnęło sprawę ostatecznie zakończoną przez organ pierwszej instancji (orzeczenie uniewinniające), co także stanowi rażące naruszenie zasady instancyjności postępowania dyscyplinarnego (art. 124 f ustawy o PSP). Niedostrzeżenie powyższych uchybień i pozostawienie w obrocie prawnym orzeczenia z dnia [...] września 2013 r. spowodowałoby dalszą wadliwość procesową – procedowania przez organ pierwszej instancji ponownie w zakresie uniewinnienia obwinionego, czyli w zakresie już ostatecznie przesądzonym orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r., co skutkowałoby nieważnością ponownie wydanego orzeczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuszczenie do takiej sytuacji, poprzez oddalenie albo odrzucenie skargi, naruszyłoby podstawowe wyżej wskazane zasady procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest sądem rozstrzygającym kasacyjnie. Nie może zatem w inny sposób wyeliminować wyżej stwierdzonego uchybienia organu drugiej instancji, jak tylko poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym PSP, zgodnie z treścią art. 121 ust. 5 ustawy o PSP, rozpatrując ponownie odwołanie P. P. weźmie pod uwagę powyższe wskazanie Sądu Administracyjnego, iż zakres jej kognicji, z uwagi na zasadę reformationis in peius, jest ograniczony jedynie do tej części orzeczenia organu pierwszej instancji, która dotyczy uznania skarżącego za winnego zarzucanego mu czynu i wymierzenia mu kary dyscyplinarnej, czyli konkretnie do pkt 2 i pkt 4 orzeczenia z dnia [...] lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.