II SA/Wa 2146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p. ), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiającą J. W. udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż pismem z dnia 10 lutego 2015 r. J. W. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich nieruchomości będących własnością W. oraz wszystkich nieruchomości, którymi Prezydent W. gospodaruje na zasadzie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), które zostały przekazane w użytkowanie na mocy decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 5 grudnia 1990 r.(...), w szczególności o wskazanie użytkowników oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, na których ustanowiono takie użytkowanie. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania interesu publicznego, dla którego uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne. W pisemnej odpowiedzi z dnia 4 marca 2015 r. zainteresowany wyjaśnił, iż domaga się udostępnienia informacji prostej, wobec czego nie istnieje obowiązek wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił udzielenia żądanej informacji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania zalecając analizę zarówno charakteru żądanej informacji, jak też występowania szczególnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Prezydent W. ponownie odmówił udzielenia żądanej informacji przetworzonej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. podniósł, że Prezydent W. niezasadnie przyjął, iż żądana informacja ma charakter przetworzony oraz nie uzasadnił, z czego wywodzi brak "szczególnego interesu publicznego" wnioskodawcy w uzyskania żądanej informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało zarzuty odwołania za niezasadne i powołanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 3 ust. 1 u.d.i.p. oraz wskazał, iż analiza charakteru żądanej informacji doprowadziła do zasadnego uznania jej za informację przetworzoną. Prawidłowo przyjęto, iż za uznaniem żądanej informacji za przetworzoną przemawiają następujące okoliczności: 1) konieczność analizy bardzo dużej ilości informacji tj. 75 000 akt nieruchomości (w tym 70 000 akt nieruchomości stanowiących własność W. oraz 5 000 akt nieruchomości Skarbu Państwa, reprezentowanego w zakresie gospodarowania nieruchomościami przez Prezydenta W., 2) konieczność zaangażowania do wytworzenia żądanej informacji znacznej liczby pracowników administracji (łącznie ok. 60 osób), w tym zarówno w Biurze Gospodarki Nieruchomościami, Wydziałach Nieruchomości dla Dzielnic oraz archiwach Urzędu W., 3) konieczność zmiany funkcjonowania organu, wynikająca z "oderwania" części pracowników administracji od wykonywania przypisanych kompetencji i zadań i oddelegowanie ich do tworzenia informacji żądanej przez wnioskodawcę. Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy, który stwierdził, iż złożony w sprawie wniosek nie dotyczy wszystkich nieruchomości, które stanowią własność W., czy też własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta W., a jedynie nieruchomości, które przed dniem 5 grudnia 1990 r. zostały oddane w użytkowanie na podstawie decyzji administracyjnych. Z uwagi na brak jednej ewidencji zawierającej przedmiotową informację, bądź jednego rejestru, który przy użyciu określonej kwerendy wyselekcjonowałby żądaną informację zachodzi konieczność analizy akt wszystkich nieruchomości. Należy przygotować nie tylko wykaz nieruchomości oddanych w użytkowanie na podstawie decyzji administracyjnych przed datą 5 grudnia 1990 r., ale stworzyć również listę użytkowników przedmiotowych nieruchomości, oraz listę numerów ksiąg wieczystych tych nieruchomości. Kolegium zaaprobowało stanowisko organu I instancji, iż przygotowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji zakłóci funkcjonowanie urzędów. Z matematycznych wyliczeń wynika bowiem, iż każdy z 60 pracowników musiałby przejrzeć akta ok. 1258 nieruchomości. Odnosząc się do przywołanego przez odwołującego się art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami organ II instancji wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie była kontrola realizacji przez Prezydenta W. zadań związanych z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, m.in. w zakresie sposobu prowadzenia ewidencji nieruchomości wchodzących w skład przedmiotowego zasobu. Skoro zatem organ I instancji nie dysponuje ewidencją zawierającą żądane przez wnioskodawcę dane pozostawało ocenić, czy żądana informacja ma charakter prosty, czy przetworzony i ewentualnie rozważyć występowanie przesłanki szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania. Po kolejnym przeanalizowaniu sprawy Samorządowe Kolegium nie podzieliło zarzutów strony dotyczących braku rozważenia przesłanki szczególnego interesu publicznego. Bowiem pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego. Miał on również możliwość dwukrotnego wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przysługujących uprawnień wnioskodawca nie skorzystał, oświadczając, iż nie ma konieczności wykazywania przedmiotowego interesu. Nie kwestionując obowiązku organu do przeanalizowania wystąpienia przesłanki szczególnego interesu publicznego Samorządowe Kolegium podkreśliło, iż brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca odmówił wykazania interesu publicznego, nie wykazywał też indywidualnych, realnych możliwości wykorzystania żądanej informacji dla dobra ogółu. Okoliczności sprawy nie wskazywały również, aby wnioskodawca, ze względu na pełnioną funkcję mógł wykorzystać informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tym samym słusznie uznano, iż nie zachodzi przesłanka szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych, skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi w rozumieniu tej ustawy, 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że organ nie był zobowiązany do ustalenia istnienia szczególnego interesu publicznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż złożony przez niego wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. nie dotyczył informacji publicznej przetworzonej, bowiem dotyczył majątku W. oraz podmiotów dysponujących tym majątkiem. Na podstawie art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent W. jest obowiązany prowadzić ewidencję nieruchomości stanowiących zasób Skarbu Państwa, która powinna zawierać informacje o zawartych umowach najmu, dzierżawy, użyczenia i użytkowania oraz o nieruchomościach Skarbu Państwa obciążonych ograniczonymi prawami rzeczowymi. Także gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega na prowadzeniu właściwej ewidencji nieruchomości, o której mowa powyżej (art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tymczasem pomimo istnienia obowiązku prowadzenia przez Prezydenta W. ww. ewidencji organ II instancji przyjął, że skoro Prezydent W. w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że udzielenie informacji, zgodnie z wnioskiem skarżącego wymaga wytężonej pracy 60 urzędników, przez okres co najmniej roku, to oczywistym faktem jest to, że takich ewidencji on nie prowadzi. Ponadto Samorządowe Kolegium nie uwzględniło przedstawionych przez skarżącego wyliczeń, co do niezbędnej ilości pracowników urzędu oraz długości ich pracy, podważających stanowisko organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich przypadkach decyzje podlegają uchyleniu. W niniejszej sprawie skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest przedmiotem sporu, że żądana informacja dotycząca "wszystkich nieruchomości będących własnością W. oraz wszystkich nieruchomości, którymi Prezydent W. gospodaruje na zasadzie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), które zostały przekazane w użytkowanie na mocy decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 5 grudnia 1990 r. (...), w szczególności o wskazanie użytkowników oraz numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, na których ustanowiono takie użytkowanie" stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., gdyż odnosi się gospodarowania mieniem publicznym. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a uprzednio Prezydent W., prawidłowo zakwalifikowały żądaną informację publiczną jako informację przetworzoną. Analiza bowiem przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie potwierdza, że objęta nim informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 publik. orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 (publik. j.w.) NSA wprost postawił tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej." W świetle powyższych poglądów orzecznictwa, żądana przez skarżącego w niniejszej sprawie informacja publiczna nosi cechy informacji przetworzonej. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, Prezydent W. żądaną informacją, wg. kryterium wskazanego przez wnioskodawcę, nie dysponuje. Aby tę informację udostępnić skarżącemu należy dokonać przeglądu 75 000 akt nieruchomości. Nawet przy założeniu, iż każda nieruchomość została zaewidencjonowana w systemie elektronicznym, wobec braku ewidencji prowadzonej wg. kryteriów podanych przez skarżącego, nie jest możliwe jej automatyczne wygenerowanie, lecz zachodzi konieczność wyselekcjonowania określonej informacji. To zaś wskazuje na potrzebę zaangażowania istotnych dla prawidłowego funkcjonowania urzędu środków technicznych i osobowych. Niewątpliwie opisane w uzasadnieniu czynności konieczne dla zrealizowania wniosku skarżącego nie są czynnościami standardowymi pracowników organu, a zatem musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu jego realizacji, absorbując dość znaczny czas, siły osobowe aparatu administracyjnego. Inną kwestią, pozostającą poza kontrolą niniejszego postępowania jest to, czy Prezydent W. prawidłowo realizuje obowiązki nałożone na niego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej informacja publiczna to sfera faktów. Istotne jest więc to czy żądana informacja publiczna prosta istnieje, czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji prostej nie może powodować prowadzenia postępowania w celu wytworzenia informacji na potrzeby wniosku. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zaś, że organ obecnie nie posiada żądanej informacji w zastrzeżonej przez wnioskodawcę formie, tj. w postaci gotowej do udostępnienia. Sąd nie znajduje zarazem podstaw do podważenia twierdzenia organu w tym zakresie. Mając na uwadze szeroki zakres przedmiotowy złożonego wniosku, jak również fakt, że nie jest to wniosek jednostkowy, a nadto uwzględniając ogół niestandardowych działań koniecznych do podjęcia przez organ w związku z realizacją tego wniosku, przyjąć należy, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawca zaś nie wykazał, aby sporządzenie wyłącznie dla niego żądanej informacji przetworzonej było podyktowane szczególnie istotnym interesem publicznym. Okoliczności sprawy nie wskazują też, aby organ badając tę kwestię z urzędu mógł doszukać się w sprawie ziszczenia ww. przesłanki i zrealizować wniosek zgodnie z wolą skarżącego. Z tych wszystkich względów Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.