II SA/Wa 2148/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez [...] A. S. odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w [...] orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uznała [...] A. S. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. W następstwie zapadłego orzeczenia ww. Komisji Lekarskiej Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., działając na podstawie § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), zwolnił [...] A. S. z dniem [...] kwietnia 2009 r. od zajęć służbowych, na okres do dnia rozwiązania stosunku służbowego. W pouczeniu tegoż rozkazu organ wskazał, iż rozkaz personalny nie ma charakteru decyzji, lecz polecenia służbowego wobec czego środek zaskarżenia w postaci odwołania nie przysługuje. Rozkaz personalny o zwolnieniu od zajęć służbowych doręczono policjantowi w dniu 13 maja 2009 r. Od przedmiotowego rozkazu personalnego, w dniu 24 lipca 2010 r., [...] A. S. złożył odwołanie. Wskazanemu rozstrzygnięciu zarzucił brak pouczenia o przysługującym stronie odwołaniu, jak również podniósł, iż zwolnienie od zajęć służbowych w sytuacji kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim jest pozbawione sensu. Komendant Główny Policji stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: przyjęcia do służby w Policji oraz zwalniania z tej służby, mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia (...), udzielania zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (...). W myśl ust. 3 tego przepisu sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy k.p.a. stosuje się jedynie w sprawach osobowych, w których nastąpiło wydanie rozkazu personalnego o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Zestawienie treści przywołanych przepisów upoważnia więc do stwierdzenia, że czynność zwolnienia od zajęć służbowych nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcie nie zmienia bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Zatem rozstrzygnięcie o zwolnieniu od zajęć służbowych stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej. Ponadto z § 3 ust. 4 przytoczonego rozporządzenia wynika, iż do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych nie stosuje się formy rozkazu personalnego. Uprawnionym jest zatem twierdzenie, że zwolnienie od zajęć służbowych [...] A. S. nie musiało przybrać formy rozkazu personalnego. Organ odwoławczy podniósł także, iż przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony policjantowi w dniu 13 maja 2009 r. natomiast odwołanie [...] A. S. wpłynęło do organu I instancji w dniu 29 lipca 2010 r., a tym samym z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 129 § 1 k.p.a. Zatem jeżeli policjant uznał doręczony mu rozkaz personalny za decyzję administracyjną winien był złożyć odwołanie w przewidzianym do tego terminie lub wystąpić o uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania w trybie art. 111 k.p.a. Komendant Główny Policji końcowo stwierdził, iż strona wniosła odwołanie od rozkazu personalnego będącego aktem administracyjnym, niebędącym natomiast decyzją administracyjną, organ II instancji obwiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2010 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W zarzutach skargi strona podniosła, iż mając na uwadze art. 109 i art. 110 k.p.a., dostarczenie skarżącemu jedynie kopii rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie mogło wywołać skutku prawnego, albowiem decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Ponadto w rozkazie tym nie zawarto w pouczeniu informacji o sposobie i terminie jej zaskarżenia, która w istocie kształtowała stosunek służbowy i przez to jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104-107 k.p.a. Skarżący podniósł także, iż decyzja o zwolnieniu od zajęć służbowych z dniem [...] kwietnia 2009 r. na okres do rozwiązania stosunku służbowego, kiedy przebywał na zwolnieniu lekarskim oraz w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w której nie zaleca się wykonywania żadnych zajęć i zadań służbowych, nie ma merytorycznego uzasadnienia. W ocenie strony, odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego jest dopuszczalne i organ II instancji obowiązany był stwierdzić zasadność wniesionego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, iż organ odwoławczy, do którego wniesiono środek zaskarżenia obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek odwoławczy jest dopuszczalny i czy wniesiony został z zachowaniem ustawowego terminu, co jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpoznanie merytoryczne niedopuszczalnego środka zaskarżenia powoduje, iż orzeczenie rozstrzygające sprawę co do jej istoty obarczone jest wówczas kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący odwołanie wniósł od rozkazu personalnego zwalniającego funkcjonariusza z zajęć służbowych. Tego rodzaju akt nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Nie kształtuje on bowiem stosunku służbowego policjanta, poprzez nawiązanie, zmianę i rozwiązanie stosunku służbowego, co następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Stanowi natomiast swoistego rodzaju polecenie służbowe przełożonego (rozkaz), który nakazuje zaprzestanie wykonywania obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, z uwagi na zaistniałe okoliczności powodujące utratę przez funkcjonariusza zdolności do wykonywania powierzonych mu zadań. Wskazać należy, iż podległość służbowa w administracji publicznej i w służbach mundurowych realizuje odmienny cel i odwołuje się do innego systemu wartości niż ochrona interesów i praw podmiotowych usytuowanych na zewnątrz administracji poszukujących tej ochrony w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. To ogólne założenie ustawodawcze znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych określających ustrój, zadania i sposób działania poszczególnych służb publicznych, a w rozpatrywanym wypadku - w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację powołaną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest stopień dyspozycyjności i zdyscyplinowania jej funkcjonariuszy. Zatem pewna sfera działalności kadrowej Policji, która nie odnosi się do kształtowania samego stosunku służbowego, musi być odformalizowana i wchodzić w sferę podległości służbowej. Na gruncie pragmatyki zawodowej policjantów sprawami ze stosunku służbowego załatwianymi w formie rozkazu personalnego - decyzji administracyjnej są sprawy osobowe. Kwestie te szczegółowo normuje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Policji oraz zwolnienia z tej służby; 2) mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia; 3) skracania okresu służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużania okresu tej służby; 4) okresowego opiniowania policjantów; 5) przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości; 6) delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa; 7) oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją; 8) powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości; 9) zawieszania w czynnościach służbowych; 10) mianowania na stopnie policyjne, obniżania stopni policyjnych i ich przywracania; 11) udzielania zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą; 12) udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych; 13) ustalania prawa do nagrody rocznej; 14) udzielania wyróżnień oraz wykonywania kar dyscyplinarnych. Ustęp 3 powołanego § stanowi, iż sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (ust. 4). Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, iż wolą prawodawcy zwolnienie policjanta od zajęć służbowych, na podstawie § 23 powołanego rozporządzenia, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to akt ściśle wewnętrzny, wynikający z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym. Skoro zatem skarżący wniósł odwołanie od rozkazu, który w rozumieniu przepisów k.p.a. nie jest decyzją administracyjną, to Komendant Główny Policji zasadnie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.