II SA/Wa 2148/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Anna Mierzejewska Protokolant asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej oddala skargę W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w G., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował G. W. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej. W odwołaniu z dnia 14 grudnia 2009 r. od wymienionego aktu mianowania strona zarzuciła naruszenie art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...] oraz [...], naruszenie art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Odwołujący się zarzucił również naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu odwołania funkcjonariusz podniósł, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", użyte w tym przepisie, powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Dyrektor Izby Celnej w G. pismem z dnia 4 lutego 2011 r. poinformował stronę, że mianowania na stopnie służbowe zostały dokonane z uwzględnieniem zasad określonych w art. 223 ustawy o Służbie Celnej oraz przyjętych w Izbie Celnej w G. kryteriów punktowych, w związku z czym przy uwzględnianiu korpusu i stopnia służbowego zostało uwzględnione zajmowane stanowisko służbowe i posiadany stopień służbowy w dniu 30 października 2009 r., to jest w chwili utraty mocy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Pismem z dnia 2 marca 2011 r. funkcjonariusz ponowił odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu organ wskazał między innymi, iż zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Organ stwierdził, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w stosunku do odwołującego się funkcjonariusza, albowiem w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 30 października 2009 r., funkcjonariusz zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Szef Służby Celnej wskazał, że zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Podkreślono, że organy nie kwestionują faktu zajmowania w przeszłości przez funkcjonariusza stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika bowiem, że G. W. od dnia 1 września 2007 r. do dnia 24 lutego 2008 r. pełnił obowiązki kierownika [...]. Organ wskazał, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia jednak od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku, zaś takiego warunku strona nie spełnia. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje także wykładnia językowa. W ocenie Szefa Służby Celnej organ I instancji nie naruszył art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, bowiem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w przypadku G. W. Dyrektor Izby Celnej prawidłowo mianował funkcjonariusza na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Za nietrafne organ uznał twierdzenia strony, że mianowanie nastąpiło wbrew przepisom prawa, jedynie w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach o numerach [...] oraz [...]. Tym samym za niezasadne organ uznał zarzuty naruszenia art. 6 i 7 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, G. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, 2. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] oraz o pisemne polecenie [...]; art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie pełnienia służby zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. pełnił obowiązki kierownika [...] od 1 września 2007 r. do 24 lutego 2008 r. Zdaniem skarżącego pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, wskazuje, że organ I instancji kierował się wytycznymi przełożonego, a nie dyspozycją ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 6 kpa skarżący podniósł, iż podstawa rozstrzygnięcia, tj. interpretacje Szefa Służby Celnej, jest niedopuszczalna. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 kpa skarżący podniósł, że pominięcie przez organ art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który powinien być wzięty pod uwagę. Uzasadniając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, skarżący wskazał, że organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 kpa, wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. W ocenie Szefa Służby Celnej, interpretacja powołanego przepisu, przy uwzględnieniu zarówno wykładni językowej, jak i wykładni systemowej oraz wykładni celowościowej prowadzi do odmiennego stanowiska, niż to, które zaprezentował skarżący. Organ nie zgodził się również z zarzutem wydania decyzji w oparciu o interpretacje zawarte w powołanych w skardze pismach, a nie na podstawie przepisów prawa. Podniósł, że wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a fakt zajmowania w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych nie jest kwestionowany. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie korpusu, organ podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, przepis art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącego tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej, jak i decyzja Dyrektora Izby Celnej w G. odpowiadają prawu. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżącego, że w sprawie niniejszej organy naruszyły art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), poprzez jego niezastosowanie. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, powołany przepis nie miał zastosowania w sprawie. Wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżącego, do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Na jej gruncie można wywodzić bowiem, że chodzi zarówno o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (dzień wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W związku z tym, że wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym przepisie. Skoro zatem celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W związku z tym, że G. W. bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej nie zajmował stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, brak było podstaw do zastosowania przez organy powołanego wyżej przepisu. Przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej skarżący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa. Organ w sposób wyczerpujący zebrał bowiem i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Stan faktyczny sprawy, wbrew zarzutom skargi, został ustalony prawidłowo i organowi nie można zarzucić naruszenia art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej). Twierdzenie o uchybieniu przez organ tym przepisom strona wywodzi w istocie z niezastosowania w sprawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Sąd za niezasadne uznał również zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 6 kpa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania zasady praworządności wyrażającej się w działaniu na podstawie przepisów prawa i zasady tej w niniejszej sprawie organy nie naruszyły. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie pism Szefa Służby Celnej wskazywanych przez skarżącego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił bowiem przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 (Lex nr 577806), od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2–6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Ochroną sądową nie został objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania G. W., wydany przez Dyrektora Izby Celnej w G., kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.