II SA/Wa 2149/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.); zwanej dalej k.p.a. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. W toku postępowania organ ustalił, że M.W. oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] marca 2011 r. wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca posiadał lokal mieszkalny przy ul. [...], który otrzymał na podstawie umowy najmu z dnia [...] kwietnia 2008 r., zawartej na czas nieoznaczony, pomiędzy nim a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]"w W. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Spółdzielnia zaproponowała M.W. wykup zajmowanego lokalu na zasadach pierwokupu. W dniu [...] kwietnia 2010 r. wnioskodawca poinformował Spółdzielnię, że z uwagi na brak własnych środków i zdolności kredytowej nie ma możliwości wykupu lokalu i prosi o kontynuowanie najmu na zasadach dotychczasowych. W odpowiedzi na powyższe otrzymał informację o rozwiązaniu umowy najmu zajmowanego lokalu, z którego rozliczył się protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] sierpnia 2010 r. W sprawie bezspornym jest, że M.W. z dniem [...] sierpnia 2010 r., tj. z dniem podpisania wskazanego wyżej protokołu zdawczo-odbiorczego i przekazania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. utracił w miejscu pełnienia służby prawo do zajmowania na podstawie umowy najmu spółdzielczego lokalu mieszkalnego, a tym samym brak jest podstaw prawnych do ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że do dnia [...] maja 2011 r. organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Komendanta Głównego Policji dotyczących spraw mieszkaniowych był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a od dnia [...] maja 2011 r. Komendant Główny Policji w tych sprawach jest organem centralnym i tym samym stronie nie przysługuje odwołanie tylko wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: • przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w zakresie nieprawidłowej wykładni przez przyjęcie, że wypowiedzenie umowy najmu lokalu przez najemcę wypełnia dyspozycję § 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, w konsekwencji czego organ przyjął, że nie spełnia przesłanek do uzyskania przedmiotowego świadczenia, podczas gdy stan faktyczny wskazuje na odmienną sytuację, • przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania odwołania jest Komendant Główny Policji, podczas gdy stanowisko to zostało zmienione w trakcie procedury odwoławczej, a nie wynika z przepisów ogólnie obowiązujących, a jedynie z nowej interpretacji dokonanej przez urzędników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji W ocenie skarżącego, stanowisko organu, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. szczegółowo określa przypadki, kwalifikujące policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest błędne, bowiem nie precyzuje ono przypadków otrzymania lub odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W obecnej gospodarce wolnorynkowej zarówno najemcą, jak i wynajmującym mogą być różne podmioty, tj. osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. W związku z tym rozporządzenie w aktualnym stanie prawnym dyskryminuje funkcjonariuszy, którzy utracili lokal mieszkalny na skutek wypowiedzenia umowy najmu przez wynajmującą spółdzielnię mieszkaniową. Nie ma bowiem żadnych przesłanek, dla których spółdzielnie mieszkaniowe wynajmujące lokale na zasadach wolnorynkowych należałoby traktować w sposób szczególny lub odmienny od innych podmiotów. Ponadto rozporządzenie określa jedynie ogólne warunki, na podstawie których funkcjonariusz Policji nabywa prawo do równoważnika za brak lokalu lub je traci. Ustawodawca nie rozróżnia rodzaju utraty lokalu mieszkalnego, pomimo że najem nieruchomości można rozwiązać za porozumieniem stron lub w drodze oświadczenia woli, którejkolwiek ze stron powyższego stosunku. Nie przewidział sytuacji, w której funkcjonariusz utraci lokal mieszkalny bez swojej zgody i winy. Zaznaczył, że mieszkanie, które utracił wynajął od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na podstawie umowy najmu, a zatem był wyłącznie posiadaczem zależnym i nigdy nie stał się jego właścicielem. Na skutek wypowiedzenia umowy najmu przez spółdzielnię mieszkaniową, które miało charakter jednostronnego oświadczenia woli, nie miał możliwości jego kontynuowania. W tej sytuacji z dniem [...] sierpnia 2010 r. pozostał bez zajmowanego lokalu mieszkalnego bez swojej winy, a więc nie zrzekł się prawa do lokalu. Zdaniem wnoszącego skargę, poprzestanie na wykładni językowej art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. jest niewystarczające i prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Celowym jest natomiast odniesienie się do wykładni celowościowej, która pozwala zapobiec sytuacji nierównego traktowania funkcjonariuszy, którzy utracili lokal wynajmowany od spółdzielni na podstawie umowy najmu od funkcjonariuszy, którzy utracili lokal wynajmowany od osób fizycznych lub prawnych i uwzględnia dążenie ustawodawcy do właściwego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Ponadto stwierdził, że w jego ocenie Komendant Główny Policji nie był organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w II instancji, tylko Minister Spraw Wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości między innymi kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem jej działań. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę obu decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) – art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 918 ze zm.) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 92 ust. 2 powołanej ustawy. Kwestią sporną w sprawie jest zastosowanie § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Według przepisu ust. 1 § 1 tego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. Zdaniem Sądu organ wadliwie przyjął, że funkcjonariusz z dniem [...] sierpnia 2010 r., tj. z dniem podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego i przekazania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" lokalu mieszkalnego przy ul. [...] utracił w miejscu pełnienia służby prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, a w konsekwencji, że brak jest podstaw prawnych do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Otóż należy stwierdzić, że organ nie wykazał, aby skarżący zajmował wskazany lokal jako najemca spółdzielczego prawa do lokalu w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. nr 119, poz. 1116 ze zm.). Jak wynika bowiem z akt sprawy, w szczególności umowy najmu zawartej w dniu [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" a M.W., a także pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] kwietnia 2011 r. jej przedmiotem był najem lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Prawo najmu spółdzielczego prawa do lokalu przewidziane w art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przysługuje najemcy lokalu będącego przed przejęciem przez spółdzielnię mieszkaniową, mieszkaniem zakładowym przedsiębiorstwa państwowego, państwowej osoby prawnej lub państwowej jednostki organizacyjnej. Niewątpliwie zatem najem spółdzielczego prawa do lokalu nie może wynikać z umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej pomiędzy skarżącym a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]". Organ rozpatrując ponownie sprawę zobligowany będzie uwzględnić powyższe ustalenia i dokonać zgodnie z nimi oceny prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu skargi, należy wskazać, że nie ma racji skarżący wywodząc, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja powinna być wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych, a nie jak miało to miejsce, przez Komendanta Głównego Policji. Trzeba wyjaśnić bowiem, że obecnie w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Wobec powyższego jest on ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Teza owa znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Natomiast w ustawie o Policji w przepisach dotyczących uposażenia nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych, jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma również zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy, że od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk, wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, bowiem dotyczy on tylko tych ściśle określonych spraw. Wobec powyższego, Minister Spraw Wewnętrznych jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 860/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że w rozpoznawanej sprawie właściwym do wydania zaskarżonej decyzji, po rozpoznaniu środka odwoławczego od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], jest Komendant Główny Policji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),orzeczono jak w sentencji.