II SA/Wa 2150/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1, 2, 3, 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2017), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, odmówił wypłaty K. K. świadczenia mieszkaniowego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 i art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił wypłaty K. K. świadczenia mieszkaniowego od 01.01.2021 r. W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że K. K. jako żołnierz zawodowy służby stałej złożył do Dyrektora kolejny wniosek z [...].12.2020 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Organ podał, że z zaświadczenia Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej, wynika, że żołnierz został wyznaczony na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z [...].11.2020 r. wydanego przez Dowódcę [...] Dywizji Zmechanizowanej na stanowisko służbowe od [...].01.2021 r. do [...].12.2023 r. w garnizonie [...]. Organ wskazał, że K. K. oświadczył we wniosku, że pozostaje w związku małżeńskim z M. K. oraz że zarówno on jak i jego małżonka nie otrzymali pomocy finansowej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej. Żołnierz do ww. wniosku złożył oświadczenia z [...].12.2020 r., zgodnie z którymi pełnił służbę w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] oraz że zamieszkuje w [...] przy ul. [...], natomiast jego małżonka M. K. pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. W odpowiedzi na pismo organu I instancji Naczelnik Wydziału Administracyjno-Gospodarczego Komendy Miejskiej Policji w [...] poinformował Dyrektora pismem z [...].01.2021 r. że M. K. na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...].04.2010 r. otrzymała pomoc finansową na zakup mieszkania w wysokości 8 338,00 ń na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a za podstawę ustalenia wysokości przyznanej pomocy przyjęto wówczas posiadane uprawnienia do 2 norm zaludnienia, policjantki i jej męża K. K. Pismem z [...].02.2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował Dyrektora, że z akt osobowych oraz finansowych K. K. nie wynika, że w okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...] oraz Izbie Celnej w [...] od [...].06.2001 r. do [...].06.2005 r. ww. otrzymał jakąkolwiek pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Organ przytoczył treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Organ przytoczył treść powołanych przepisów. Prezes AMW wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że małżonka skarżącego, będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z [...].04.2010 r. otrzymała pomoc finansową na zakup mieszkania w wysokości 8 338,00 zł na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Prezes AMW stwierdził, że istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Organ podniósł m.in., że analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby funkcjonariusz ten miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość o czym mowa w art. 94 pkt 1 ustawy o Policji. Organ stwierdził, że przyznanie pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jak osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, gdyż co istotne, uzyskana pomoc finansowa przez policjanta przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. Skoro zatem uprawnienia małżonki wnioskodawcy, jako funkcjonariusza Policji, zostały zrealizowane poprzez przyznanie ww. pomocy finansowej na zakup mieszkania, to bezsporne jest, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz ten traktowany jest jak osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy udziale Państwa. Organ wskazał, że małżonce żołnierza została wypłacona pomoc finansowa na konkretny cel. Zdaniem organu, zarówno cel, jak i sens rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Policji stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza bądź funkcjonariusza innej służby mundurowej czy odpowiednio ich małżonków, w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Organ stwierdził m.in., że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31.12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych lub pomoc tę otrzymał jego małżonek (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo żołnierz, który jako funkcjonariusz Policji otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji lub pomoc tę otrzymał jego małżonek, również nie jest uprawniony do kolejnego wsparcia z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Odmienna interpretacja prowadziłaby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości. Analiza art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem pomocniczo wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, wbrew twierdzeniom strony, dają podstawę do uwzględnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania ww. przepisu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. W końcowej części uzasadnienia Prezes AMW wskazał, że pomimo zastosowania prawidłowej podstawy prawnej przez organ I instancji rozstrzygnięcie organu uznał za wadliwe ze względu na to, że organ ten nie wskazał terminu od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. W ocenie Prezesa uchybienie to należało doprecyzować. Z tego względu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. stała się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: - art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania przysługującego uprawnienia ustawowego związanego z pełnieniem zawodowej służby wojskowej (świadczenia mieszkaniowego), podczas gdy organ zobligowany był rozpatrzeć sprawę zgodnie z wnioskiem i wypłacać od dnia 1 stycznia 2021 r. rzeczone świadczenie mieszkaniowe, - art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli już wcześniej on lub jego małżonek otrzymał jakąkolwiek pomoc finansową ze środków publicznych na cele mieszkaniowe, np. na podstawie ustawy o Policji, podczas gdy treść tego przepisu nie daje żadnych podstaw do takiego jego rozumienia – czego konsekwencją było jego bezpodstawne zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP (zasady praworządności) poprzez nieprzestrzeganie obowiązku ścisłego działania na podstawie i w granicach prawa przy rozstrzyganiu praw jednostki, których ograniczenie może nastąpić tylko w przypadku bezpośredniego ich wyrażenia w przepisach ustawy, co znalazło wyraz w odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego na podstawie przesłanek, które nie zostały określone przez przepisy powszechnie obowiązujące, - art. 7a k.p.a. (zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) poprzez podjęcie decyzji na niekorzyść po przedstawieniu wątpliwości, których w rzeczywistości nie ma i przedstawieniu ich jako istotnych interesów państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego, - art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej) poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, albowiem organ w swoim działaniu nie kierował się zasadą bezstronności i równego traktowania stron, nadużywając swojej uprzywilejowanej pozycji przez interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego i rzekomego w tym przypadku interesu społecznego (interesu państwa), - art. 8 § 2 k.p.a. (zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw) poprzez wykazanie się zmiennością poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. W uzasadnieniu skarżący rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów skargi. Wskazał m.in., że z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych wyłącza możliwość otrzymania prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania wyłącznie przez żołnierza, który (lub którego małżonek) otrzymał pomoc finansową po pierwsze przed 31 grudnia 1995 r., a po drugie jedynie na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 roku i nie ma podstaw do tego, aby ten zakaz rozszerzać na inne formy wsparcia mieszkaniowego, przewidziane w zupełnie innych regulacjach prawnych. Podniósł też m.in., że organ całkowicie zignorował fakt, że od dnia [...] marca 2013 r., w tym samym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie rozstrzygnięcia tego samego organu (Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...]), skarżący otrzymywał świadczenie mieszkaniowe. Zwrócił uwagę, że nigdy nie zatajał okoliczności otrzymania przez żonę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 8.338,00 zł, przyznanej jej w 2010 roku na mocy przepisów ustawy o Policji, ale co więcej to organ nigdy wcześniej nie żądał podania przez żołnierzy tego typu informacji, traktując je jako prawnie obojętne w kontekście przysługującego im prawa do zakwaterowania. Świadczy o tym dobitnie treść stosowanych przez organ formularzy urzędowych wniosków o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Mianowicie dopiero we wniosku z 2020 roku mowa jest o otrzymaniu przez współmałżonka pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej (pkt 20.5), podczas gdy we wcześniejszych wersjach wniosku była mowa ściśle o pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (pkt 20.8). Skarżący powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, m.in. w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik odniósł się do zarzutów skargi. Wskazał nadto m.in., że organ przedstawił w decyzji argumentację, przemawiającą za rozszerzeniem wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu również na inne przepisy. Organy Agencji zważywszy na skalę różnorodności stanów faktycznych muszą brać pod uwagę nie tylko dosłowną treść przepisów ale również dokonać ich analizy w kontekście innych przepisów ustawy o zakwaterowaniu jak i przepisów funkcjonujących w systemie uprawnień służb mundurowych, albowiem i w ustawie o zakwaterowaniu SZRP jak i innych pragmatykach służbowych obowiązki Państwa względem uprawnionych do zakwaterowania z racji pełnienia danej służby są jednakowe. Organy Agencji nie kwestionują różnic w statusie funkcjonariuszy innych służb mundurowych i żołnierzy zawodowych, gdyby ich nie było nie byłoby potrzeby powoływania tylu służb. Organy uważają jednak, że uprawnienia w zakresie zakwaterowania zarówno funkcjonariuszy jak i żołnierzy i skorelowane z nimi obowiązki Państwa są te same. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu organ niezasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje zaskarżona decyzja, tj. od 01.01.2021 r. W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby stałej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierz służby stałej wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 (art. 21 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego. Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w zaskarżonej decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje wskazana przez organ okoliczność, że żona skarżącego pełniąc służbę w Policji otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżący ani jego żona nie otrzymali pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro żona skarżącego w trakcie służby w Policji otrzymała pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego i w konsekwencji odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, co w konsekwencji oznacza, że decyzja o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w zaskarżonej decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67). Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Policji. Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, którego małżonek uzyskał pomoc finansową na zakup lokalu pełniąc służbę w Policji. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530). Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej". Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16). W sprawie niniejszej jednak, w której organ decyzję o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw (v. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4464/21, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3391/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (v. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3985/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.