II SA/Wa 2151/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Powiatowy Policji w Z., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, uwzględniając wniosek strony z dnia [...] stycznia 2007 r. o wliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] 1984 r. do dnia [...] 1988 r. ustalił S. Z. na dzień [...] stycznia 2004 r. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości [...] %, uwzględniając na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] kwietnia 1991 r. następujące okresy: zakłady pracy i inne - [...], służba w Policji - [...], zasadnicza służba wojskowa - [...]; łącznie [...]. Następnie, po uzyskaniu zgody S. Z. na zmianę rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., Komendant Powiatowy Policji w Z. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zmienił wskazaną wyżej decyzję, poprzez ustalenie S. Z., na dzień przyjęcia go do służby w Policji, prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości [...] %. Od rozkazu tego strona złożyła odwołanie, jednak z uwagi na późniejszy wniosek zainteresowanego o jego nierozpatrywanie, Komendant Wojewódzki Policji w K. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W dniu [...] maja 2009 r. S. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpoznaniu wniosku strony, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozkazu. Od powyższej decyzji S. Z. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wskazując, iż rozkaz z dnia [...] marca 2007 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił organowi I instancji naruszenie zakazu dyskryminacji określonego przepisami art. 32 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami art. 13 i art. 141 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawę prawną rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku stanowił art. 155 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu odwoławczego, brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje, że nie można zastosować tego trybu nadzwyczajnego. Komendant Główny Policji stwierdził, iż zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732), termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Stosownie więc do wyżej wskazanego uregulowania, sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego będzie ustalenie wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat i jego procentowej wysokości. Zdaniem organu odwoławczego, rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., a także rozkaz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. rozstrzygają właśnie daną kwestię. Wskazując na powyższe organ podał, iż bezspornym w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że S. Z. wyraził zgodę na zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której nabył prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Wobec natomiast zaistnienia pozostałych ustawowych przesłanek określonych w art. 155 kpa, Komendant Powiatowy Policji w Z. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. prawidłowo zmienił własną decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w części w ten sposób, że ustalił S. Z. na dzień przyjęcia go do służby w Policji prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości [...] %. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony, że rozkaz personalny z dnia [...] marca 2007 r. został wydany bez podstawy prawnej. Analizując natomiast zaskarżony rozkaz w kontekście rażącego naruszenia prawa, tj. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310), poprzez uznanie, że niezbędnym warunkiem wliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika jest opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne rolników, organ odwoławczy wskazał, iż S. Z. zwrócił się do organu administracji publicznej z prośbą o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przypadających po dniu 1 stycznia 1983 r. Podał, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniona z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. o sygn. II SA/Wa 983/06). Komendant Główny Policji podkreślił, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jeżeli przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracy wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 roku okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz. 133 ze zm.) - obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. - za domownika w rozumieniu tego aktu prawnego może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W kontekście powyższego organ odwoławczy stwierdził, że S. Z. w dniu [...] listopada 1984 r. ukończył 16 lat. Stąd więc ewentualne zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego może nastąpić dopiero od dnia [...] listopada 1984 r. Organ wskazał również na przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków i rodzin (t. j.: Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10 ze zm.), zgodnie z którym praca domownika w gospodarstwie rolnym nie stanowi jego głównego źródła utrzymania, jeżeli domownik kształci się w szkole ponadpodstawowej lub wyższej. Oznacza to zatem, iż do dnia 31 grudnia 1990 r. łączenie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców z nauką w szkole ponadpodstawowej uniemożliwiało wypełnienie przesłanki codziennej pracy w gospodarstwie. Nie można bowiem, zdaniem organu, uznać okresów pomocy rodzicom w gospodarstwie rolnym ucznia lub studenta podczas ferii czy wakacji, za okresy faktycznej pracy w tym gospodarstwie. Komendant Główny Policji podkreślił, że S. Z., pracując w gospodarstwie rolnym rodziców, uczył się w szkole ponadpodstawowej, tj. Technikum [...] w W., co znajduje potwierdzenie w złożonym w dniu 15 stycznia 2007 r. oświadczeniu. Fakt zatem łączenia pracy z nauką w szkole stanowił przeszkodę do wliczenia danego okresu do stażu pracowniczego. Odnosząc się argumentacji strony w tym zakresie organ stwierdził, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć więc wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94). Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie wtedy, gdy jest wynikiem błędnej jego wykładni, a tym bardziej nie w sytuacji, gdy decyzja zawiera jedynie niepełne uzasadnienie faktyczne. Komendant Główny Policji stwierdził także, że niniejsze postępowanie odnosi się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wobec czego powoływanie się na zarzuty dotyczące przesłanek do wznowienia postępowania należy uznać za bezzasadne. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. o sygn. akt IV SA/GL 651/08 oraz ponawiając zawarte w odwołaniu argumenty skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy kwestia ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie decyzji administracyjnej zostało określone w art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę w drodze decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawy co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów jak: - podstawa prawna, - podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana tym aktem. Przechodząc natomiast na grunt ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), jako ustawy szczególnej w realiach tematyki niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż z jej art. 32 ust. 1 i 2 wynika, że decyzję administracyjną wydaje się jedynie w sprawach: - mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, - przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, - zwolnienia funkcjonariusza ze stanowiska. Tylko taką materię wskazał ustawodawca jako zasługującą na rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Ponadto, przepis art. 102 omawianej ustawy wskazuje upoważnienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia szczególnych zasad ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej udokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż rozkaz personalny, którego dotyczy skarżona decyzja, został wydany bez podstawy prawnej. Kwestia ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat nie jest bowiem samodzielną sprawą administracyjną z zakresu stosunku służbowego, podlegającą załatwieniu w drodze wydania samoistnej decyzji administracyjnej. Ustalenie okresu wysługi lat jest zaś jedynie przesłanką rzutującą na wysokość należnego uposażenia zasadniczego. Trzeba ją więc postrzegać jako element roszczenia dotyczącego uposażenia zasadniczego. Poglądy wypowiedziane w podobnym duchu można znaleźć m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2002 r. o sygn. akt. II SA 3655/01 i z dnia 18 kwietnia 1996 r. o sygn. akt. II SA 339/06 oraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r. o sygn. akt. OPS 8/01. Podnieść także należy, iż przekazania kompetencji do ustalenia w drodze przepisów wykonawczych o zaliczeniu pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariusza Policji w ramach odrębnej sprawy administracyjnej, nie sposób skutecznie upatrywać w treści art. 102 ustawy o Policji. Przepis ten daje bowiem jedynie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji prawo do określenia w drodze rozporządzenia, szczególnych zasad ustalania wysługi lat od których uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Nie daje jednak uprawnienia do rozstrzygania omawianej kwestii w drodze samoistnej decyzji administracyjnej. W świetle powyższego uznać należało, iż skarżona decyzja, odmawiając stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r., narusza przepisy prawa. Rozważania niniejszego uzasadnienia prowadzą bowiem do konkluzji, iż rozkaz ten został wydany bez podstawy prawnej, przez co spełniona została dyspozycja przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na marginesie podnieść należy, iż konkluzje tożsame z wyżej przedstawionymi, znajdują również zastosowanie do rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ winien więc rozważyć zasadność wyeliminowania go z obrotu prawnego jako tego, który także narusza normę art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając niniejszą skargę tut. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów wywodzonych w oparciu o prawo wspólnotowe i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W szczególności podkreślić należy, iż do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej wystarczającą podstawą była dogłębna analiza przepisów prawa krajowego. Nie zachodziła więc konieczność posiłkowania się orzecznictwem ETS. Nadto podniesienia wymaga okoliczność, iż przywołany w skardze wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 września 2006 r. w sprawie o sygn. akt C - 392/04 nie dotyczy sytuacji będącej istotą niniejszej sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano bowiem, iż obowiązek organu do ponownego rozpoznania sprawy zaistnieje tylko w sytuacji łącznego spełnienia czterech przesłanek: - organ musi mieć umocowanie w prawie krajowym do uchylenia decyzji, - decyzja winna być decyzją utrzymaną w mocy wyrokiem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, - wyrok ten - w świetle orzecznictwa Trybunału powstałego po dacie jego wydania - opiera się na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego, zastosowanej bez występowania do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym w okolicznościach przewidzianych w art. 234 ust. 3 WE, - zainteresowany winien wystąpić do organu administracji niezwłocznie po zapoznaniu się z tym orzeczeniem. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi natomiast do konkluzji, iż wyżej powołane przesłanki nie zostały spełnione łącznie. Przywołany w skardze wyrok nie znajdzie więc zastosowania w realiach niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.