II SA/Wa 2152/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Jacek Fronczyk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego - oddala skargę - Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2012 r., wydanym na podstawie art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 5 pkt 1, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. nr 24, poz. 148 z późn. zm.) oraz § 2 pkt 2 lit. a i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 91, poz. 814 z późn. zm.), M. M. przyznano w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. zwiększenie dodatku służbowego o mnożnik 0,20 kwoty bazowej z tytułu wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. M. właściwie realizuje obowiązki na zajmowanym stanowisku, bardzo dobrze wykorzystuje posiadane kwalifikacje i umiejętności oraz przejawia dużą inicjatywę i samodzielność. Prowadził postępowania przygotowawcze, m.in. z art. 264 § 2 i 3 kk, art. 272 kk i art. 91 kks, a także postępowania w sprawie o popełnienie wykroczenia, w tym w zakresie nielegalnego zatrudnienia cudzoziemców. W zakresie dochodzeniowo-śledczym opiniował [...]. W ramach pomocy prawnej dla innych jednostek organizacyjnych prowadził przesłuchania świadków, przeszukania i inne czynności. Wykazał się profesjonalizmem i zaangażowaniem w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych. Od powyższego rozkazu M. M. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie przedmiotowego rozkazu i przyznanie dodatku w wysokości 0,40 kwoty bazowej. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej funkcjonariuszowi zwiększa się dodatek służbowy albo funkcyjny za wykonywanie przez niego czynności dochodzeniowo-śledczych lub operacyjno-rozpoznawczych o mnożnik nie większy niż 0,40 kwoty bazowej. Zwiększenie to jest przyznawane na wniosek przełożonego funkcjonariusza na okres wykonywania wymienionych czynności, nie dłuższy jednak jednorazowo niż 12 miesięcy. Zwiększenie dodatku o określony mnożnik następuje na wniosek przełożonego funkcjonariusza, jednak organ decyzyjny, którym w tym przypadku jest Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, nie jest w żaden sposób związany treścią wniosku oraz wskazaną w nim wysokością zwiększenia. Zwiększenie dodatku służbowego albo funkcyjnego o mnożnik kwoty bazowej z tytułu wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych jest obligatoryjne, jednak jego wysokość jest uznaniowa i ograniczona co do wysokości. To komendant oddziału jest decydentem w kwestii wysokości zwiększenia dodatku, a rola przełożonego sprowadza się do złożenia wniosku o zwiększenie, który należy traktować jedynie jako propozycję. To komendant oddziału podejmuje decyzję, z uwzględnieniem sposobu i zakresu czynność wykonywanych przez funkcjonariusza, o wysokości zwiększenia, które nie może przekroczyć mnożnika 0,4 kwoty bazowej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji szczegółowo wyjaśnił okoliczności mające wpływ na przyznanie [...] M. M. zwiększenia w wysokości 0,20 kwoty bazowej. Wskazał zasady i wypracowane w [...] Oddziale Straży Granicznej procedury przyznawania funkcjonariuszom zwiększeń dodatków. Przy określaniu wysokości tego dodatku przełożony dokonał oceny osiąganych przez skarżącego efektów realizowanych obowiązków służbowych, stopień złożoności oraz trudności wykonywanych czynności. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, podejmując decyzję o przyznaniu ww. zwiększenia w wysokości 0,20 kwoty bazowej, wykazał związek pomiędzy ustaleniami faktycznymi, a wysokością przyznanego dodatku. Ponadto, skoro Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uwzględnił wniosek przełożonego funkcjonariusza i przyznał mu zwiększenie we wnioskowanej wysokości, wskazując okoliczności uzasadniające przyznanie dodatku w przedmiotowej wysokości, zgodnie z uznaniem w granicach przyznanych mu rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, to organ odwoławczy nie może kwestionować wysokości przyznanego funkcjonariuszowi zwiększenia dodatku. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w Placówce SG we W. w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. na [...] funkcjonariuszy Grupy [...] wykonujących czynności dochodzeniowo-śledcze 4 funkcjonariuszom przyznano zwiększenia w wysokości 0,30 kwoty bazowej, a 5 funkcjonariuszom w wysokości 0,20. Zwiększenia w wysokości 0,40 kwoty bazowej nie przyznano żadnemu z funkcjonariuszy wykonujących powyższe czynności. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wskazał, iż załatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, ponadto uzasadnienie decyzji zawiera szereg błędów merytorycznych mających fundamentalne znaczenie dla ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy i podjęcia decyzji opartej na faktycznych przesłankach. Wskazał również, iż nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i dotyczącego przyznania zwiększonego dodatku. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenie jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zasady otrzymywania dodatków do uposażenia oraz ich wysokość określone są przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. nr 24, poz. 148 ze zm.). Zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia funkcjonariuszowi zwiększa się dodatek służbowy albo funkcyjny za wykonywanie przez niego czynności dochodzeniowo-śledczych lub operacyjno-rozpoznawczych o mnożnik nie większy niż 0,40 kwoty bazowej. Zwiększenie dodatku służbowego lub funkcyjnego następuje na okres wykonywania, m.in. czynności dochodzeniowo-śledczych, jednak nie dłużej jednorazowo niż 12 miesięcy, na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza (§ 9 ust. 6-7). Z przepisów powołanego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że ustalenie wysokości dodatku służbowego, czy też jego zwiększenie pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych mogą wnioskować o przyznanie zwiększenia dodatku służbowego (funkcyjnego) do wysokości nie większej niż o mnożnik 0,40 kwoty bazowej. Co więcej, uznaniowość przyznania dodatku służbowego, czy też jego zwiększenia oznacza, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek w różnej wysokości. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwiększenie skarżącemu dodatku służbowego w powyższej wysokości został sporządzony przez przełożonego skarżącego, tj. osobę dokładnie orientującą się w jakim zakresie i na jakim poziomie skarżący realizował czynności służbowe, o których mowa w § 9 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Należy przy tym zauważyć, iż ocena pracy dokonana subiektywnie przez funkcjonariusza może różnić się od oceny dokonanej przez przełożonego. Tym samym Komendant [...] Oddziału, wydając rozkaz personalny, miał wystarczające podstawy do przyjęcia zasadności wskazanego we wniosku zwiększenia dodatku służbowego. Co więcej, organ działając w granicach przyznanych mu uprawnień rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. uwzględnił przedmiotowy wniosek i przyznał skarżącemu zwiększenie dodatku służbowego o mnożnik 0,20 kwoty bazowej, co w żaden sposób nie narusza treści § 9 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto, należy podkreślić, iż przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak i przedmiotowego rozporządzenia, nie nakładają na przełożonych żadnego obowiązku, aby przed wydaniem rozkazu o zwiększenie dodatku uzgadniał z zainteresowanym jego wysokość. Jednocześnie należy podkreślić, iż uznaniowa wysokość ww. dodatku oznacza również, że nawet funkcjonariusze wykonujący te same zadania służbowe mogą mieć przyznany dodatek w różnej wysokości. Taki charakter ww. dodatku oznacza również, że zainteresowany funkcjonariusz nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku o ile jest on zgodny z obowiązującymi przepisami. Ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącego kwestii przyznania zwiększenia dodatków innym funkcjonariuszom pełniącym służbę w Placówce SG w W., stwierdzić należy, że nie ma to znaczenia dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (wyrok z dnia 2 września 2010 r. NSA, sygn. akt II OSK 1316/08, Legalis, wyrok z dnia 19 maja 2009 r. WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 144/09, Legalis, wyrok z dnia 18 maja 2006 r. NSA, sygn. akt II OSK 831/05, Legalis, wyrok z dnia 3 marca 2011 r. WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1062/10, Legalis). W kontekście powyższego zauważyć należy, iż taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, skarżący nie wykazał, że niezawiadomienie go przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, co powoduje, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Wskazać również należy, iż organ odwoławczy w związku z brakiem wpływu uzupełnienia odwołania zwrócił się do skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. o uzupełnienie odwołania od Rozkazu Personalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący nie ustosunkował się do przedmiotowego pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie uzupełnił odwołania. Natomiast wydanie decyzji z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 35 k.p.a., które faktycznie miało miejsce, pozostaje bez wpływu na treść przedmiotowej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności związane z niniejszą sprawą, jak również dokonały ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Wydanie decyzji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, w granicach przyznanych organowi uprawnień rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.