II SA/Wa 2153/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi D.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji w K., na podstawie art. 126 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił D. L. (zwanemu dalej obwinionym lub skarżącym) przywrócenia terminu do złożenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. D. L. w zażaleniu podał, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych, a mianowicie na skutek omyłkowego obliczenia terminu przez jego obrońcę przy przyjęciu za jego pierwszy dzień daty doręczenia orzeczenia na adres prowadzonej przez niego kancelarii. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu zażalenia obwinionego, w dniu [...] października 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 126 § 1 Kpk, jeżeli niedotrzymanie terminu zawitego nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych, strona w zawitym terminie 7 dni od daty ustania przeszkody może zgłosić wniosek o przywrócenie terminu. Przyczyną niezależną od strony jest taka okoliczność, której strona nie mogła usunąć i dokonać wymaganej przez prawo czynności we właściwym czasie. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniała przyczyna niezależna od obwinionego, która uniemożliwiłaby jemu lub jego obrońcy dokonanie wymaganej przez prawo czynności we właściwym terminie. Okoliczności, na które powołuje się obwiniony, a dotyczące błędu jego obrońcy, nie mogą zostać uznane za nieprzewidziane lub nadzwyczajne zdarzenie losowe, niezależne od obwinionego lub jego obrońcy, uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Pomimo pouczenia przez organ odwoławczy, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje, D. L. w dniu 23 listopada 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. Skarżący zarzucił organowi, że wydając zaskarżone postanowienie naruszył następujące przepisy: 1. art. 126 § 1 Kpk w zw. z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie, iż uchybienie przez skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od niego i w konsekwencji uznanie, iż należy mu odmówić przywrócenia terminu do dokonania tej czynności, w sytuacji gdy uchybienie terminowi nastąpiło na skutek pomyłki obrońcy, a w rozumieniu art. 126 § 1 Kpk, zaniechanie obrońcy zawsze stanowi przyczynę niezależną od strony, 2. art. 135j ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyżej określonego orzeczenia dyscyplinarnego w sytuacji, gdy nie udzielono w treści orzeczenia prawidłowego pouczenia o trybie wniesienia przysługującemu obwinionemu i jego obrońcy odwołania, a mianowicie nie wskazano w treści orzeczenia, iż w razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie podając, że zgodnie z art 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontroli podlegają rozstrzygnięcia, które takiej kontroli poddane są na mocy przepisów szczególnych. Takim przepisem jest art. 138 ustawy o Policji, który stanowi, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, kwestia związana z uchybieniem strony w zakresie dochowania terminów ustawowych do dokonania czynności procesowych nie może być utożsamiana z załatwieniem sprawy, jako takiej. Oznacza to, że wszelkie sprawy proceduralne związane ze sprawą główną, ale nie mające przełożenia na treść rozstrzygnięć merytorycznych, zakończone wydaniem postanowienia nie kończą sprawy w rozumieniu art. 138 ustawy o Policji. Bez wątpienia postanowieniem kończącym sprawę w danej instancji jest postanowienie o odmowie przyjęcia do rozpoznania odwołania. W skardze na takie postanowienie można podnieść zarzuty związane z nieuwzględnieniem przez organ postępowania dyscyplinarnego wniosku o przywrócenie terminu. Adekwatny przykład można znaleźć w procedurze cywilnej, gdzie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie może stanowić samoistnego przedmiotu zaskarżenia do sądu. Postanowienie podlega kontroli przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie o odrzuceniu środka zaskarżenia. Komendant Główny Policji podkreślił, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest postępowaniem wpadkowym, które kończy się wydaniem postanowienia niekończącego głównego nurtu sprawy. Skarżący nie wniósł skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], a zatem pozbawił się możliwości skontrolowania zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a przecież Sąd mógłby takiej oceny dokonać na podstawie art. 134 § 1 ppsa. W ocenie Komendanta Głównego Policji skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa z uwagi na wystąpienie innych przyczyn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 135k ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.), postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne. Od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania, w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jeżeli orzeczenie lub postanowienie w pierwszej instancji wydał Komendant Główny Policji, odwołanie lub zażalenie nie przysługuje. Obwiniony może jednak w terminie, o którym mowa w ust. 1, zwrócić się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od orzeczeń. Natomiast art. 126 § 1 Kpk stanowi, że przywrócenie terminu zawitego może nastąpić jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie wówczas, gdy jego niedotrzymanie nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych, zaś wniosek został złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny. Z akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 135k ust. 3 ustawy o Policji w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił skarżącemu przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Podkreślić należy, że w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym policjanta ustawowy termin do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, otwiera się tylko jeden raz, zarówno dla obwinionego jak i jego obrońcy. Momentem tym jest dokonanie skutecznego doręczenia odpisu orzeczenia dyscyplinarnego albo obwinionemu policjantowi albo jego obrońcy, w zależności od tego, które doręczenie nastąpiło wcześniej. Należy zwrócić uwagę na to, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek pouczenia zarówno obwinionego, jak i jego pełnomocnika, co do trybu wniesienia odwołania. Takie pouczenie winno zostać zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym, gdyż stanowi jego obligatoryjny element. Obowiązek pouczenia wynika z treści art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który stanowi, że orzeczenie powinno zawierać pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wywiązał się należycie z tego obowiązku. Skarżącego oraz jego obrońcę organ pouczył jedynie o przysługującym prawie oraz terminie do wniesienia odwołania, pomijając pozostałe wymogi wynikające z art. 135f ust. 6 ustawy o Policji. Zaistniałe uchybienie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pouczenie zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia [...] czerwca 2016 r. nie odpowiada treści art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak świadomości, co do konieczności spełnienia warunku formalnego w postaci wniesienia odwołania w terminie liczonym od dnia pierwszego doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego może być postrzegany w kategoriach zamykającego drogę do wniesienia odwołania. Przypomnieć należy, że obrońcą w postępowaniu dyscyplinarnym może być wyłącznie policjant, adwokat lub radca prawny, a więc osoby posiadające szczególną wiedzę na temat zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego. W ocenie Sądu brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że z tego powodu organ dyscyplinarny został zwolniony z obowiązku prawidłowego pouczenia strony o przysługujących środkach prawnych służących do wzruszenia orzeczenia dyscyplinarnego. W postępowaniu dyscyplinarnym policjantów fakt reprezentowania strony przez obrońcę, w tym profesjonalnego pełnomocnika, nie ogranicza obowiązków informacyjnych organu, a przede wszystkim nie zwalnia organu z powinności przekazania pełnych informacji pozwalających na realizację prawa do złożenia odwołania. Prawidłowe pouczenie co do przysługujących stronie środków zaskarżenia uznawane jest zawsze za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w każdym postępowaniu. Wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej niewątpliwie mieści się konieczność jej dokonania w określonym terminie. Terminy do złożenia środków zaskarżenia mają charakter zawity, a zatem uchybienie tym terminom powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Ustawodawca, aby zapewnić stronie realną ochronę w tym zakresie ustanowił obowiązek udzielenia jej przez właściwy organ prawidłowych informacji o dopuszczalności, terminie i sposobie złożenia stosownych środków zaskarżenia. W ustawie o Policji ustawodawca przewidując obowiązek zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym takich informacji, nie wprowadził w tym zakresie żadnych wyjątków. Oczywistym jest, że adwokatom i radcom prawnym reprezentującym obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym powinny być znane przepisy ustawy o Policji, w tym regulacje odnoszące się do sposobu i terminu wnoszenia środków odwoławczych. Jednakże ustanowienie przez obwinionego takiego obrońcy nie zwalnia organu z obowiązku prawidłowego wykonania nakazu, o jakim mowa w art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Podobnie fakt wcześniejszego w toku innych czynności procesowych przekazania danych o treści art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, w żaden sposób nie może usprawiedliwiać nierzetelności organu w zakresie realizacji omawianego obowiązku informacyjnego. Zauważyć ponadto należy, że w 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji postanowiono, że orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać "pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania". W przepisie tym ustawodawca nie zawarł odesłania do konkretnych przepisów ustawy, a tym samym nie ograniczył przedmiotowego pouczenia tylko do treści jednej czy dwóch jednostek redakcyjnych pragmatyki służbowej. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, że udzielając pouczenia, o jakim mowa w art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, organ może poprzestać wyłącznie na przekazaniu danych wynikających z art. 135k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Ma to istotne znaczenie, gdyż pierwszy z tych przepisów stanowi, że odwołanie przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Natomiast drugi przewiduje, że odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Zatem art. 135k ust. 1 ustawy o Policji wskazuje jedynie długość okresu, w jakim dopuszczalne jest złożenie odwołania, a określając początek terminu do dokonania tej czynności odwołuje się ogólnie tylko do daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia, bez sprecyzowania czy decydująca w tym zakresie powinna być data doręczenia orzeczenia obwinionemu czy jego obrońcy. Kwestie te przesądza dopiero regulacja zawarta w art. 135f ust. 6 ustawy o Policji, z której wynika, że jeżeli orzeczenie zostanie doręczone obwinionemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin zarówno dla obwinionego jak i jego obrońcy biegnie od daty wcześniejszego doręczenia. W związku z tym podkreślić należy, że pouczenie strony o przysługujących uprawnieniach, w tym uprawnieniu do złożenia środka zaskarżenia, powinno być rzetelne i wyczerpujące. W przepisach o postępowaniu dyscyplinarnym policjantów zostały zawarte szczególne rozwiązania w zakresie otwarcia terminów do złożenia odwołania, odstępujące od powszechnych zasad obowiązujących w tym zakresie w polskim porządku prawnym. Przyjęte bowiem zostało, że nawet wtedy, gdy strona reprezentowana jest przez obrońcę, to bieg omawianego terminu uwarunkowany jest datą wcześniejszego doręczenia, co nie musi pokrywać się z datą doręczenia kwestionowanego orzeczenia obrońcy obwinionego. Norma prawna nie zawsze zawarta jest w jednej jednostce redakcyjnej określonego aktu prawnego. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu przepisów prawnych. Punktem odniesienia dla określenia jej treści jest obowiązujący system prawny. Materią do kształtowania normy prawnej mogą być różne przepisy danej ustawy, a nawet przepisy innych ustaw, aktów wykonawczych oraz treść obowiązującej Konstytucji (pkt V ppkt 9 uzasadnienia wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 7/02/91). Z powyższych względów przyjąć należy, że treści klauzuli odwoławczej, o jakiej mowa w art. 135j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie można wyprowadzać jedynie z zapisów art. 135k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Należy mieć na uwadze także treść innych przepisów ustawy pozwalających na pełne zrekonstruowanie treści normy prawnej regulującej kwestie wymaganego pouczenia strony o przysługującym jej środku prawnym. Skoro pouczenie zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym organu pierwszej instancji było niekompletne, to nie mogło ono prowadzić do skutków prawnych przyjętych przez organ drugiej instancji, tj. odmowy przyjęcia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się z pełnomocnikiem organu, że postanowieniem kończącym sprawę w danej instancji jest postanowienie o odmowie przyjęcia do rozpoznania odwołania. Jednakże nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że postępowanie w sprawie przywrócenia terminu jest postępowaniem wpadkowym, które kończy się wydaniem postanowienia niekończącego głównego nurtu sprawy. Faktem jest, że skarżący nie wniósł skargi na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W myśl dyspozycji art. 122 § 1 Kpk, czynność procesowa dokonana po upływie terminu zawitego jest bezskuteczna. Terminem zawitym jest m. in. termin do wniesienia środków zaskarżenia (art. 122 § 2 Kpk). Kwestia niedotrzymania, przywrócenia i odmowy przywrócenia terminu zawitego uregulowana natomiast została w art. 126 Kpk, w myśl którego, jeżeli niedotrzymanie terminu zawitego nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych, strona w zawitym terminie 7 dni od daty ustania przeszkody może zgłosić wniosek o przywrócenie terminu (§ 1), zaś na odmowę przywrócenia terminu przysługuje zażalenie (§ 3). Przesłanką merytoryczną przywrócenia terminu jest wykazanie, że jego niedotrzymanie nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony, tj. takich, których strona nie mogła usunąć i dokonać wymaganej przez prawo czynności w określonym terminie. Powyżej przytoczony przepis ustanawia zatem warunki, od których spełnienia uzależnione jest przywrócenie terminu: – strona powinna zgłosić wniosek o przywrócenie terminu; wniosek może zgłosić również osoba niebędąca stroną, jeżeli nie dotrzymała terminu zawitego; – wniosek powinien zostać zgłoszony w zawitym terminie 7 dni od daty ustania przeszkody; – jednocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności, która miała być w terminie wykonana; – niedotrzymanie terminu zawitego nastąpiło z przyczyn od strony niezależnych. Warunki określone w pkt 1-3 mają charakter przesłanek formalnych (niedopełnienie jednocześnie ze zgłoszeniem wniosku o przywrócenie terminu zawitego czynności, która miała być w tym terminie wykonana, także stanowi brak, do usunięcia którego ma zastosowanie tryb określony w art. 120 Kpk – por. uchwałę SN z dnia 14 maja 1971 r. sygn. akt VI KZP 92/70, OSNKW 1971, nr 7-8, poz. 105), zaś ostatni jest przesłanką merytoryczną. Przywrócenie terminu nie jest jednak dopuszczalne w sytuacji, gdy wystąpił już nieodwracalny skutek procesowy. Wniosek o przywrócenie terminu powinien spełniać warunki określone w art. 119 Kpk oraz wskazywać w swej treści okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu oraz czas, kiedy ustała przeszkoda. Natomiast merytorycznym warunkiem przywrócenia terminu zawitego jest uznanie, że niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn od wnioskodawcy niezależnych. Jest to jedyne kryterium ważące przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w kwestii przywrócenia terminu. Przyczyna niezależna od strony to taka okoliczność, której strona nie mogła usunąć i dokonać wymaganej przez prawo czynności we właściwym czasie. Wnioskodawca powinien przy tym wykazać, że przyczyna była od niego niezależna. (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. sygn. akt [...], KZS 1994, z. 1, poz. [...]). W orzecznictwie wskazuje się, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać oceniony nie tylko z punktu widzenia możliwości dotrzymania terminu (aspekt subiektywny), ale także pod kątem przyczyny, która spowodowała jego niedotrzymanie (aspekt obiektywny). Okolicznością, która uznawana jest za przeszkodę niezależną od strony w rozumieniu art. 126 § 1 Kpk jest taka brak lub mylne pouczenie strony (np. o prawie lub sposobie zaskarżenia orzeczenia, początku biegu terminu zawitego itp.), błędne pouczenie nie wpływa bowiem na rzeczywisty bieg takiego terminu. W ocenie Sądu błędne (niepełne) pouczenie zawarte w postanowieniu Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. doprowadziło do wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r., które nie zostało przez skarżącego zaskarżone do sądu administracyjnego. Jednakże w ocenie Sądu okoliczność ta nie pozbawiła skarżącego prawa do złożenia do organu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego, a konsekwencji do wydania zaskarżonego postanowienia, które podlegało kontroli sądowej. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe rozważania, a w szczególności dokonać ponownej oceny, czy w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 126 § 1 Kpk. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, gdyż sprawa jest zwolniona od kosztów sądowych, a skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.