II SA/Wa 2155/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2008 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Dowódcy Wojsk Lądowych na rzecz P. B. kwoty 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] grudnia 2006 r., na wniosek Komendanta - Rektora [...] we W., zwolnił P. B. ze służby kandydackiej, wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie nauki. Następnie Komendant - Rektor [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania oraz wyżywienia w kwocie [...] zł. P. B. w dniu 6 czerwca 2007 r. złożył wniosek o umorzenie kosztów nauki, powołując się na trudną sytuację finansową jego oraz rodziny. Wskazał, że mieszka u brata i znajduje się na jego częściowym utrzymaniu. Poza zasiłkiem dla bezrobotnych nie posiada innych środków finansowych. Stwierdził, że mimo usilnych chęci nie zdołał spełnić wymogów określonych w regulaminie nauki. Dowódca Wojsk Lądowych, decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta - Rektora [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o odmowie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz § 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 66, poz. 614 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał na brak podstaw do uwzględnienia żądania zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Przyznał, że zwrot tych kosztów stanowi dla wnioskodawcy obecnie duże obciążenie ze względu na brak zatrudnienia, to jednak, jako osoba młoda ma, w związku ze zmniejszającym się bezrobociem, szansę na znalezienie pracy. Jednocześnie przyjęto, że zwolnienie z kosztów byłoby przedwczesne wobec możliwości rozłożenia wyliczonej kwoty na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Organ stwierdził, że zobowiązany, wstępując do Wyższej Szkoły Oficerskiej [...] powinien liczyć się z obowiązkiem zwrotu kosztów nauki w przypadku usunięcia z grona słuchaczy. W skardze do Sądu P. B. zarzucił naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, art. 77 § 1, art. 138 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 w związku z art. 7, 8, 9 i 11 kpa. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na swoje dolegliwości zdrowotne i podał, że dokumentacja z tym związana znajduje się w wojsku. Podniósł, że obecnie przeprowadzone badania (audiogram) wykazały u niego ubytek słuchu, który jak sądzi, był powodem niezaliczenia przedmiotów określonych w regulaminie studiów. Fakt ten, jego zdaniem, należy zaliczyć jako przypadek losowy, który spowodował zwolnienie z wojska. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie, wskazując, że obecnie sytuacja skarżącego uległa poprawie. Odnosząc się do powoływanego schorzenia słuchu uznał, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Organ podkreślił, że skarżący jest osobą młodą, co zwiększa jego szanse na zatrudnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant - Rektor [...] jak i Dowódca Wojsk Lądowych rozstrzygając sprawę naruszyli przepisy postępowania administracyjnego. Podkreślić na wstępie należy, że Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej zmiany wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, Sąd wyjaśnia, że nie jest władny orzec o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów nauki strony skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył w pierwszej kolejności Komendantowi - Rektorowi [...], zaś w drugiej Dowódcy Wojsk Lądowych - zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisu § 40 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, a także art. 138 § 1 ust. 2 kpa. Zgodnie z art. 135 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 - 9 (ust. 1). Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1, odroczeniu terminu ich zwrotu, rozłożeniu kosztów na raty lub o zwolnieniu żołnierza pełniącego służbę kandydacką z obowiązku ich zwrotu w całości lub części wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2). Na pisemny wniosek kandydata zobowiązanego do zwrotu kosztów, komendant może wydać decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów w szczególnie uzasadnionych, niezawinionych przez kandydata przypadkach losowych (§ 41 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) lub z uwagi na trudną sytuację rodzinną lub materialną kandydata (§ 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Analizując treść powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że prawodawca, dopuszczając możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczenia kosztów posłużył się zwrotem "może zwolnić". Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do zwolnienia z kosztów na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, zwolnić z tytułu kosztów nauki, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach, co powoduje, że należy odnieść się do przesłanek w nich wskazanych. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95). Wydanie przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy kpa, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, nie odniosły się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o zwolnienie od kosztów oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie zanalizowano sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, że organy obowiązane są podejmować stosowną inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a organy w rozpoznawanej sprawie nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów. W takiej sytuacji, gdy w istocie nie doszło do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny należy uznać za przekraczającą granice uznania administracyjnego konkluzję organu przyznającą, że choć zwrot kosztów nauki stanowi dla wnioskodawcy duże obciążenie, to jednak jako młody człowiek ma, w związku ze zmniejszającym się bezrobociem, szansę na znalezienie pracy, a jednocześnie przyjęcie, że zwolnienie z kosztów byłoby przedwczesne wobec możliwości rozłożenia wyliczonej kwoty na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Stwierdzenia te stoją w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, zobowiązującą organ rozstrzygający w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów nauki w wypadku istnienia trudnej sytuacji finansowej do kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Również fakt, że rodzice skarżącego, pomagają mu w zdobyciu wykształcenia i uiszczają czesne za studia zaoczne, nie może być okolicznością przesądzającą o wydaniu decyzji odmownej przez organ. Takie uzasadnienie odmownej decyzji również narusza wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o zwolnienie od kosztów, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim aktualne okoliczności sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Uzasadnienia tak zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji uniemożliwiają składowi orzekającemu dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, co także stoi na przeszkodzie w poznaniu przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany będzie do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie ze wskazanymi wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 tej ustawy.