II SA/Wa 2155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec R. K. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby, wskazując, że od rozpoczęcia służby w 1977 r. do [...] czerwca 1996 r. nie sprawował funkcji związanej z działalnością przestępczą przeciwko obywatelom i państwu polskiemu, gdyż jego służba wiązała się wyłącznie z wykonywaniem zadań mających na celu ochronę granicy kraju. Ponadto skarżący nie figuruje w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa. W dniu [...] listopada 2008 r. skarżący został zaliczony do II grupy inwalidzkiej, a jego inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą i ma charakter trwały. Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w GPK Straży Granicznej [...] czerwca 1996 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] kwietnia 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od [...] września 1978 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 11 lat, 10 miesięcy i 3 dni. W sprawie ustalono również, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 17 lat, 8 miesięcy i 5 dni. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Pierwsza z tych przesłanek mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem [...] lipca 1990 r. Oznacza ona, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę okresu całej służby, bowiem tylko wówczas okres służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa można uznać za "krótkotrwały". W sytuacji, w której z [...] lat, 8 miesięcy i 5 dni ogólnego stażu służby większość, bowiem aż 11 lat, 10 miesięcy i 3 dni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie może być mowy o krótkotrwałości. Wobec niespełnienia tej przesłanki, Minister za bezcelową uznał analizę potencjalnego spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił: I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż: 1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny odejścia skarżącego ze służby, 2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a par. 1 ust. 2 o zaopatrzeniu emerytalnym; II. obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) poprzez: 1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Straży Granicznej dot. przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem, 2. nieuwzględnienie okoliczności otrzymania przez skarżącego licznych odznaczeń uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku", 3. nieuwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5). Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po [...] września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył. Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie. Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Prawidłowo Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można mówić o spełnieniu przesłanki krótkotrwałej służby przed [...] lipca 1990 r. Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 17 lat i 8 miesięcy i 5 dni, z czego 11 lat, 10 miesięcy i 3 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko organu. Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu ponad 17-letniego ogólnego stażu służby ponad 66% (prawie 12 lat) pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Ponad połowę okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, w ciągu którego dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Wobec ewidentnego niespełnienia jednej z przesłanek przewidzianych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, trafnie Minister za niecelowe uznał rozważanie zaistnienia kolejnej przesłanki. Uszło to uwadze strony skarżącej, która w pkt I.2. skargi formułuje zarzut błędnej wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez przyjęcie, że "rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a par. 1 ust. 2 Ustawy emerytalnej". Raz jeszcze podkreślić należy, iż organ w zaskarżonej decyzji takich rozważań w ogóle nie zawarł. Również pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione. Minister nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że w niniejszej sprawie nie można zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd tę ocenę w pełni podziela. Powołana jako pierwsza w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r., a za taką nie sposób uznać blisko 12-letniego okresu stanowiącego 66% całkowitego okresu służby skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.