II SA/Wa 2159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Waldemar Śledzik, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] , odmawiającą przyznania M. W. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych i ustaleń organu wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2011 r. M.W. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, wskazując w uzasadnieniu, że przebywała już na rencie przez 2 lata, jednakże została tego świadczenia pozbawiona. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes ZUS odmówił przyznania M.W. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 47 lat życia wnioskodawczyni udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 12 lat i 12 dni. Okresy nieskładowe zostały uwzględnione w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ podał, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, zainteresowana udowodniła 3 lata, 1 miesiąc i 16 dni tych okresów, natomiast w okresie od dnia [...] marca 1999 r. do dnia [...] września 2007 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem we wskazanym okresie nie orzeczono wobec M.W. całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały zatem, w podanym okresie, przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.W. podniosła, iż jest osobą chorą na [...] , całkowicie niezdolną do pracy. Mąż jest alkoholikiem, nie łoży na utrzymanie rodziny. Dwóch synów pozostaje bez pracy, zarejestrowani są w PUP w [...] bez prawa do zasiłku. Najmłodszy uczy się w zaocznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, ażeby łatwiej mu było znaleźć pracę. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek rodzinny w kwocie 148,00 zł. M.W. podała, że w chwili obecnej nie może podjąć żadnej pracy z powodu stanu jej zdrowia i częstych dolegliwości, które powodują jej pobyty w szpitalu. Powinna zażywać leki, których nie wykupuje z braku środków finansowych. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w powołanym przepisie. W analizowanej sprawie nie zaistniały zaś szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie powyższego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, orzeczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że M.W. była częściowo niezdolna do pracy od [...] sierpnia 1998 r. do [...] listopada 2003 r., a od [...] października 2010 r. jest całkowicie niezdolna do pracy. Z dokumentacji rentowej wynika, że w okresie od [...] marca 1999 r. do dnia [...] września 2007 r. nie podjęła zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Podał też, że ze sprawy nie wynika, aby w wykazanym okresie nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, iż nie była wobec M.W. orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ, odnosząc się do podanej w "oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" z dnia [...] stycznia 2011 r. chorobę jako przyczynę przerwy w ubezpieczeniu, wskazał, że samo wystąpienie schorzenia nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Organ podał też, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Prezes ZUS dodał, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie organu, obecna niemożność podjęcia przez M.W. zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez nią trudne warunki materialne, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. M.W. zaskarżyła decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując ją i wnosząc o pozytywne załatwienie sprawy. Uzasadniając skargę podniosła, iż spełnia przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podała też, że od 1998 r. do dnia dzisiejszego jest osobą chorą, której stan zdrowia się pogarsza, jej pobyty w szpitalu są coraz dłuższe i częstsze, na dzień dzisiejszy nie ma lekarstw. Skarżąca potwierdziła, że istotnie w latach 1998 do 2007 była tylko częściowo niezdolna do pracy nie zaś całkowicie, jednakże stwierdziła, że mieszka w małej miejscowości, gdzie rynek pracy jest znacznie ograniczony, a jej choroba uniemożliwiała znalezienie pracy, bowiem pracodawcy boją się zatrudniać osoby z takimi schorzeniami, na jakie ona choruje, szczególnie w sytuacji, gdy nawroty choroby są nieprzewidywalne. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w tym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Okoliczności te muszą jednak zaistnieć w chwili wnioskowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest więc dokonanie oceny, czy Prezes ZUS prawidłowo ustalił brak zaistnienia szczególnych okoliczności w niespełnieniu przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślić należy, że kwestia uznania skarżącej za całkowicie niezdolną do pracy – stosownym orzeczeniem – oraz nieposiadanie przez nią niezbędnych środków utrzymania, nie jest bowiem kwestionowane przez organ orzekający. W zaskarżonej decyzji organ podał, jako datę powstania całkowitej niezdolności do podjęcia zatrudnienia, datę określoną w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2011 r. Wskazać należy, że w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że w myśl przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Prezes ZUS, odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy Prezes ZUS nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okoliczności braku możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na istniejącą od 1998 r. chorobę [...], charakteryzującą się nieprzewidywalnymi nawrotami oraz fakt zamieszkiwania skarżącej w małej miejscowości. Jest faktem powszechnie znanym duża rezerwa pracodawców w zatrudnianiu osób cierpiących na tego rodzaju schorzenia, a szczególnie w małych środowiskach, w których niejednokrotnie, wszyscy mieszkańcy w pewnym sensie znają się. Z pewnością taka sytuacja czyniła ze skarżącej osobę nieatrakcyjną zawodowo, zwłaszcza w kontekście jej częstych pobytów w szpitalu. Jakkolwiek, co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącej poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" jest przedwczesne. Rozpatrując ponownie wniosek M.W. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany ponownie przeanalizować materiał dowodowy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie stanu zdrowia skarżącej oraz realnych możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, a następnie wyda decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.