II SA/Wa 216/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi U. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę. Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Decyzją tą Komendant Stołeczny Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia U. Z. ze służby w Policji. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Raportem z dnia 20 listopada 2006 r. U. Z. wniosła do Komendanta Powiatowego Policji w P. o zwolnienie z pełnienia służby w Policji z przyczyn osobistych. Następnie raportem z 15 grudnia 2006 r. skarżąca powtórzyła wniosek o zwolnienie ze służby, stąd rozkazem personalnym z [...] grudnia 2006 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P., na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił U. Z. ze służby w Policji. Jednocześnie na podstawie art. 107 § 4 kpa odstąpił od uzasadnienia w części dotyczącej zwolnienia ze służby. Od rozkazu z [...] grudnia 2006 r. skarżąca nie odwoływała się, natomiast 19 czerwca 2008 r. złożyła do Komendanta Stołecznego Policji wniosek o uchylenie ww. rozkazu personalnego – na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji oraz o przywrócenie do służby. Z uwagi na wątpliwości co do zakresu żądania Komendant Stołeczny Policji wezwał U. Z. do wskazania podstawy prawnej wycofania z obrotu prawnego rozkazu personalnego oraz przesłanek uzasadniających jego wycofanie. Jednocześnie wyjaśnił, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji umożliwia przywrócenie do służby w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji, które należą do tzw. trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych, a których wyboru dokonuje wnioskodawca. W odpowiedzi na powyższe wezwanie U. Z. wyjaśniła, że podstawą wzruszenia rozkazu personalnego jest art. 155 kpa oraz wadliwe oświadczenie woli złożone pod wpływem groźby. Wobec powyższego skarżąca została pouczona przez organ I instancji o podstawach wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej oraz ponownie wezwana do usunięcia braków wniosku poprzez sprecyzowanie podstawy prawnej i przesłanek, na podstawie których wnosi o weryfikację rozkazu o zwolnieniu ze służby. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2009 r. precyzującym wniosek U. Z. wskazała, że podstawę jej żądania stanowią przepisy art. 155 i 156 § 1 pkt 7 kpa. Decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu o zwolnieniu skarżącej ze służby. Komendant uznał bowiem, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 7 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a więc wadę, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, czyli tkwiącą w jej elementach (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 23/07). Ponadto do stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa konieczne jest istnienie przepisu prawa materialnego, przewidującego, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Organ I instancji ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w wyniku złożonych przez nią dwukrotnie raportów o zwolnienie ze służby i na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który ze złożeniem oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby łączy obowiązek organu wydania decyzji o zwolnieniu z niej wnioskodawcy. Dalej organ I instancji wskazał, że powoływany przez U. Z. zarzut złożenia oświadczenia woli pod wpływem groźby bezprawnej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Nadto podkreślono, że skarżąca nie odwołała swoich oświadczeń woli, nie wniosła również odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2006 r. o zwolnieniu jej ze służby. Dodano też, że skarżąca, składając dwukrotnie raport o zwolnieniu ze służby w Policji, dokonała świadomego wyboru pomiędzy narażeniem się na konsekwencje wszczętego postępowania dyscyplinarnego, a niezwłocznym zwolnieniem ze służby, bez ponoszenia ujemnych następstw. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2008 r. U. Z. ponownie podniosła zarzut złożenia oświadczenia woli pod wpływem groźby oraz brak wyjaśnienia tej kwestii przez Komendanta Stołecznego Policji. Jednocześnie skarżąca dodała, że jej oświadczenie woli z 20 listopada 2008 r. zostało rozpatrzone przez Komendanta Powiatowego Policji w P. negatywnie, dopiero drugie – z 15 grudnia 2008 r., pozytywnie, co świadczy o powadze groźby i jej skutków dla skarżącej. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2008 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] września 2008 r., uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za zgodne z prawem. W skardze na powyższą decyzję U. Z. zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 140 kpa poprzez brak wskazania w podstawie prawnej art. 155 kpa, 2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 7 i art. 9 kpa poprzez nieuwzględnienie dowodów w postaci przesłuchania dwóch świadków, 3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 i art. 9 kpa poprzez błędne utrzymywanie skarżącej w przekonaniu, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowi samoistną podstawę do przywrócenia do służby. Nadto skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji w nieistniejącym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, zamiast w ramach sprawy prowadzonej z wniosku o jej uchylenie w trybie art. 155 kpa (a więc obrazę art. 104 w zw. z art. 66 § 1 i art. 9 kpa) oraz przymuszanie skarżącej do wykazywania przesłanek i trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wybiórczego rozpoznania wniosku i miało wpływ na treść decyzji. Skarżąca podniosła również zarzut nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych przez organ II instancji, czyli obrazę art. 136 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej postępowanie zainicjowane jej wnioskiem z 19 czerwca 2008 r. powinno się toczyć w trybie art. 155 kpa. W chwili wskazania podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, czyli art. 156 § 1 pkt 7 kpa, należało je zawiesić, natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności powinno być wszczęte odpowiednim postanowieniem. Tymczasem kolejne czynności organów doprowadziły do rozpatrzenia sprawy w innym niż wnioskowany trybie. Nadto dopiero postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Komendant Stołeczny Policji przekazał Komendantowi Powiatowemu Policji w P. wniosek skarżącej o uchylenie rozkazu personalnego nr [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje wcześniejsze ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji administracyjnej nie są wobec siebie konkurencyjne, stąd wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych nie oznacza zakazu wszczęcia postępowania w innym trybie. Jednakże z uwagi na ciężar wad decyzji pierwszeństwo przyznaje się postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ decyzja dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest nieważna od chwili jej wydania, nie zaś dopiero od chwili stwierdzenia jej nieważności. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności (pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego i przejęty przez Naczelny Sąd Administracyjny – por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 753). W związku z powyższym, działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi, a w ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ kontrolujący decyzję w trybie stwierdzenia nieważności nie rozpatruje bowiem ponownie sprawy merytorycznie, a jedynie ocenia zgodność z prawem decyzji i jej skutki, nie ocenia zaś postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją. Zatem zarzut U. Z. dotyczący nieprzesłuchania świadków oraz nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w kontekście powyższych rozważań jest bezzasadny. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, zgodzić się należy z decyzjami Komendanta Stołecznego Policji oraz Komendanta Głównego Policji stwierdzającymi, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] nie jest dotknięty wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w treści art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Stwierdzenie nieważności na tej podstawie następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 140). Nadto sankcja nieważności wadliwej decyzji musi wynikać wprost z przepisu prawa materialnego. Tymczasem ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie zawiera takiej sankcji dla wadliwej decyzji. Sankcji takiej nie zawiera również ustawa z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dopuszcza ona jedynie możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem groźby (art. 87 i art. 88 k.c.), co nie jest tożsame ze stwierdzeniem nieważności. Sąd nie podzielił ponadto zarzutów U. Z. co do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu organy obydwu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny, a załatwiając sprawę wzięły pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zasada praworządności oznacza działanie w granicach i na podstawie prawa, a skutki takiego działania nie muszą być zawsze zgodne z oczekiwaniami obydwu stron postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania decyzji w nieistniejącym postępowaniu, wyjaśnić należy, że choć poglądy komentatorów ustawy w tej kwestii są różne, to Sąd przychyla się do twierdzenia, że brak jest podstaw prawnych do wydawania osobnych postanowień dotyczących wszczęcia postępowania w tej sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", str. 758 i M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Zakamycze, Warszawa 2005, str. 990-991). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem formy wszczęcia postępowania, przyjmując, że datą jego wszczęcia na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Nadto wobec wątpliwości organ I instancji w pierwszej kolejności dążył do ustalenia woli skarżącej w zakresie trybu wzruszenia decyzji, a następnie rozpatrzył sprawę zgodnie ze wskazaniem skarżącej. Dodać również należy, że wniosek skarżącej o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 155 kpa został przekazany według właściwości Komendantowi Powiatowemu Policji w P. postanowieniem Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.